CNPq

Autor: José Leovegildo Oliveira Morais

Colaborador: Dalmácio José de Souza Madruga

Escola de Administração Fazendária - ESAF

Projeto: Identificação de modelos e práticas de gestão da ética na administração pública brasileira (executivo federal)

Supervisor do Projeto: José Carlos Soares Azevedo

Brasília, 3 de agosto de 2001

I - Introdução

Destina-se este trabalho a identificar as normas existentes na legislação federal brasileira que, de alguma forma, concorrem ou contribuem para que se alcance um padrão de conduta ética desejável na Administração Pública Federal. Tais normas podem ter natureza repressiva, educativa ou estimuladora do comportamento ético, o que significa dizer que o âmbito do presente trabalho não se limita ao que está estabelecido nos Códigos de Ética ou em leis que disciplinem o regime jurídico dos servidores públicos. Pretende-se alcançar todo o arcabouço normativo relacionado à questão da ética.

Destina-se, também, a identificar os órgãos encarregados de dar efetividade a tais normas, com destaque para aqueles que tenham maior responsabilidade com a gestão da ética pública.

Tenta-se estabelecer as correlações existentes entre as diversas estruturas normativas, a fim de que se possa aferir se a superposição de normas está contribuindo ou prejudicando a efetividade delas, e em que medida isso ocorre, levando-se em consideração um padrão ético desejável, segundo os valores atuais. Para esse desiderato também se procura verificar a inter-relação entre os órgãos com responsabilidade na gestão da ética, visando a averiguar a existência de canais efetivos que possibilitem o funcionamento deles de forma orquestrada, requisito indispensável para que a infra-estrutura ética alcance um grau de eficiência compatível com os anseios da sociedade.

II - Normas Reguladoras de Condutas, Valores e Princípios Éticos

O ordenamento jurídico brasileiro contempla normas de diversas naturezas destinadas a direcionar a atuação da administração pública e de todos aqueles que ocupam cargos públicos. Essas normas podem ser encontradas na Constituição Federal, no Código Penal, na legislação extravagante que trata de figuras criminais, nas leis que tratam da improbidade administrativa e da regulação da conduta dos servidores públicos, e, ainda, nos Códigos de Ética e de Conduta que, sem possuírem natureza cogente, são de fundamental importância para que se alcance um padrão ético digno na gestão da coisa pública. É o que se passa a demonstrar.

1- Princípios diretivos da Administração Pública, estabelecidos na Constituição Federal:

1.1 - legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, caput);

1.2 - licitação pública, como regra, para aquisição de bens e serviços na administração pública (art. 37, inciso XXI);

1.3 - probidade administrativa, cujos atos a ela contrários são punidos com a suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei (art. 37, § 4o);

1.4 - iniciativa popular para anular ato lesivo ao patrimônio público e/ou à moralidade administrativa, mediante ação popular (art. 5º, LXXIII, da CF);

Normas destinadas a implementar tais princípios

Os princípios mencionados no caput do art. 37 da Constituição Federal são auto aplicáveis, ou seja, independem de leis e regulamentos para sejam observados, de forma obrigatória, pela administração pública e seus servidores. Mesmo assim, o ordenamento jurídico contempla diversas normas de natureza legal e infralegal reafirmando-os expressamente ou esclarecendo melhor o alcance deles, conforme se demonstra a seguir.

Princípio da legalidade: este princípio impõe ao servidor público fazer o que a lei determina e, não, o que ela não proíbe. Diferentemente do que ocorre na atividade privada, onde ao particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíba, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza; não há liberdade nem vontade pessoal do agente público. Todavia, como adverte Lúcia Valle Figueiredo, "o princípio da legalidade não pode ser compreendido de maneira acanhada, de maneira pobre. E assim seria se o administrador, para prover, para praticar determinado ato administrativo, tivesse sempre de encontrar arrimo expresso em norma específica, que dispusesse exatamente para aquele caso concreto." Isto significa dizer que este princípio não se destina a proteger o ócio, ou seja, a albergar atitudes daqueles que procuram escudar-se na ausência de norma expressa para o caso concreto como pretexto para deixar de fazer aquilo que se inclui entre suas obrigações. Destina-se, isto sim, a impedir o administrador público de, "por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos administrados; para tanto precisa de lei". Ou, ainda, nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, trata-se de um princípio que traduz um propósito político: "o de submeter os exercentes do poder concreto - o administrativo - a um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguições ou desmandos. Pretende-se, através da norma geral, abstrata e por isso mesmo impessoal, a lei, editada pois pelo Poder Legislativo - que é o colégio representativo de todas as tendências (inclusive minoritárias) do corpo social - garantir que a atuação do Executivo nada mais seja senão a concretização dessa vontade geral."

Além do caráter impositivo deste princípio, que deve ser cumprido independente de qualquer regulamentação, verifica-se que diversas outras normas relacionadas com a atividade pública o mencionam expressamente, como mecanismo de reforço da sua imperatividade. Nesse sentido, pode-se citar, a título de exemplo, as que seguem:

a) o art. 116, III da Lei n. 8.112/90 (Regime Jurídico do Servidor Público Federal - RJU) que estabelece o dever do servidor público "observar as normas legais e regulamentares";

b) o art. 11, caput e inciso I da Lei n. 9.429/92 que capitula como ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão que viole o dever de legalidade, bem como os atos praticados visando a fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência;

c) a Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal e estabelece normas básicas que visam à proteção dos direitos dos administrados, dispõe em seu art. 2º que a Administração Pública tem o dever de obedecer, dentre outros, "aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência".

d) a Lei n. 8.666/93 (Lei das Licitações) editada com a finalidade de garantir o princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, estabelece, em seu art. 3º, que a licitação "será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, ...".

Princípio da impessoalidade: este princípio tem como objeto a neutralidade da atividade administrativa e importa em não se dar tratamento preferencial a qualquer pessoa, física ou jurídica, além de impedir que o agente público utilize-se do cargo para promoção pessoal. Constituiu, também, fator inibidor do nepotismo na administração pública. Ele se encontra reafirmado nas seguintes normas:

a) no art. 3º da Lei das Licitações, acima mencionado;

b) no inciso II do art. 37 da Constituição Federal, o qual estabelece o concurso público como requisito obrigatório para investidura em cargo ou emprego público, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação;

c) no inciso XXI do art. 37 da CF que proíbe o uso de "nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos" na publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos, a qual somente poderá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social;

d) no item III do art. 2º da Lei n. 9.784/99, que determina à Administração que observe, no manejo dos processos administrativos, a "objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes e autoridades";

e) no item VIII do art. 117 da Lei n. 8.112/90 que veda ao servidor público "manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil";

f) no item XIV, "a", do Código de Ética aprovado pelo Decreto n. 1.171/94, que veda ao servidor público "o uso do cargo ou função, facilidades, amizades, tempo, posição e influência para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem".

Princípio da publicidade: este princípio significa não apenas que os atos da administração pública devem ser divulgados oficialmente para conhecimento público e início de seus efeitos externos. Significa, também, que o agente público deve agir com a maior transparência possível e visa a concretizar um outro princípio, que é o da moralidade. Constitui requisito de eficácia e validade do ato e somente pode deixar de ser observado nos casos em que a lei, atendendo a interesse superior da Administração, imponha o sigilo. Encontra-se reafirmado em diversas normas, a saber:

a) na citada Lei das Licitações (Lei 8.666/93), onde se encontra inserido entre os princípios gerais da licitação pública (art. 3º), como também em diversos outros dispositivos que tratam da publicidade de todos os atos e contratos regulados por essa Lei;

b) na Lei que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal (Lei n. 9.784/99) que determina a observância do critério da "divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipótese de sigilo previstas na Constituição" (art. 2º, V);

c) no Decreto n. 84.555, 12.3.1980 que dispõe sobre a publicação de atos oficiais, o qual relaciona como de publicação obrigatória no Diário Oficial, além dos atos legislativos e normativos, "XI - portarias, pareceres, contratos, editais, avisos, extratos e quaisquer outros atos administrativos, que se refiram a servidores públicos civis e militares".

d) no Decreto n. 2.134, de 24.1.1997, que dispõe sobre a categoria de documentos públicos sigilosos e o acesso a eles.

Princípio da eficiência: este princípio foi elevado a nível constitucional com a Emenda Constitucional n. 19 de 1998. Está direcionado tanto à Administração Pública como um todo quanto a cada um dos seus agentes e tem por finalidade garantir a produção de resultados úteis, eficazes, racionais e econômicos."É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros". Algumas normas infraconstitucionais também consagram este princípio, como as que se menciona a seguir:

a) a que determina o dever de a Administração observar o princípio da eficiência na gestão dos processos administrativos (Lei n. 9.784/99, art, 2º);

b) Código de Conduta do Servidor Público (Decreto n. 1.171/94), que em seu item XIV, "b", dispõe ser dever do servidor público "exercer suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, pondo fim ou procurando prioritariamente resolver situações procrastinatórias, principalmente diante de filas ou de qualquer outra espécie de atraso na prestação dos serviços pelo setor em que exerça suas atribuições, com o fim de evitar dano moral."

Princípio da moralidade: a moralidade administrativa, que também pode ser vista sob o aspecto da probidade na administração pública, recebeu um destaque maior na Constituição Federal de 1988, que no § 4º do art. 37 impôs as seguintes sanções aos atos de improbidade administrativa: suspensão dos direitos políticos; perda da função pública; indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal. Para regular esse dispositivo constitucional foi editada a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que define os atos configuradores de improbidade na administração pública, tais como os que importam em enriquecimento ilícito, os que causam prejuízo ao erário, os que violam os princípios constitucionais da administração pública e, também, os conflitos de interesses e o uso ou fornecimento de informação privilegiada. A Constituição Federal também erigiu a moralidade administrativa como fundamento autônomo para anulação de ato administrativo, mediante ação popular (art. 5º, LXXXIII). O princípio da moralidade administrativa encontra-se reafirmado em diversas outras normas, a exemplo das que seguem:

a) o inciso IX do art. 116 da Lei n. 8.112/90 estabelece como um dos deveres do servidor o de "manter conduta compatível com a moralidade administrativa";

b) as Leis 8.666/93 e 9.784/99, acima referidas, também incluem a moralidade administrativa como princípio que deve ser observado por todos aqueles encarregados da aquisição de bens ou serviços para a Administração Pública e pela operacionalização de processos administrativos (arts. 3º e 2º, respectivamente).

Em que pese a Lei n. 8.429/92 detalhar de forma extensiva, mas não exaustiva, os atos que configuram improbidade na administração pública e, portanto, que ferem a moral administrativa, é certo que o conceito do que seja moral administrativa comporta juízos de valor bastante elásticos, o que exige, sempre, delimitação dos seus contornos ou balizamento da sua compreensão. Por isso que o Código de Ética do Servidor Público aprovado pelo Decreto n. 1.171/94, inspirado pela obra de Hauriou, assim dispôs:

II - O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, "caput" e § 4º, da Constituição Federal.

III - A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idéia de que o fim é sempre o bem comum. O equilíbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor público, é que poderá consolidar a moralidade do ato administrativo.

Moral e ética são valores que se interpenetram. Por essa razão, o Código de Conduta da Alta Administração Federal, que será comentado mais à frente, há de ser entendido como mais uma medida de caráter normativo visando a dar concretude ao princípio constitucional da moralidade administrativa.

A iniciativa popular para anular ato lesivo ao patrimônio público e à moralidade administrativa: a Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965, regula a ação popular e define as hipóteses de nulidade e anulabilidade de atos administrativos, por lesividade ao patrimônio público.

2- Condutas praticadas por servidores públicos que violam valores éticos e configuram infração penal:

2.1 Estabelecidas no Código Penal:

2.1.1 - apropriar-se de dinheiro ou bem móvel, público ou particular, de que tem a posse em razão do cargo (crime de peculato, art. 312);

2.1.2 - exigir vantagem indevida (crime de concussão, art. 316); 2.1.3 - solicitar ou receber vantagem indevida para a prática ou omissão de ato inerente à função (crime de corrupção passiva, art. 317);

2.1.4 - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal (crime de prevaricação, art. 319);

2.1.5 - patrocinar interesse privado perante a administração pública, valendo-se da qualidade de funcionário (crime de advocacia administrativa, art. 321);

2.1.6 - revelar fato de que tem ciência em razão do cargo e que deva permanecer em segredo (crime de violação de sigilo funcional, art. 325), dentre outras que integram o rol dos crimes contra a administração pública.

2.2 - Estabelecidas na legislação penal extravagante:

2.2.1 - o crime de abuso de autoridade, previsto na Lei n° 4.898, de 9.12.1965.

2.2.2 - os crimes previstos na Lei de Licitações, Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, quais sejam:

2.2.2.1 - dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei (art. 89);

2.2.2.2 - patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a Administração, dando causa à instauração de licitação ou à celebração de contrato, cuja invalidação vier a ser decretada pelo Poder Judiciário (art. 91);

2.2.2.3 - admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação ou vantagem, inclusive prorrogação contratual, em favor de adjudicatário, durante a execução dos contratos, sem autorização em lei, no ato convocatório da licitação ou nos respectivos instrumentos contratuais (art. 92, 1ª parte);

2.2.2.4 - pagar fatura com preterição da ordem cronológica de sua apresentação (art. 92, 2ª parte);

2.2.2.5 - devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento licitatório, ou proporcionar a terceiro o ensejo de devassá-lo (art. 94);

2.2.2.6 - admitir a licitação ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidôneo (art. 97);

2.2.2.7 - obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrição de qualquer interessado nos registros cadastrais ou promover indevidamente a alteração, suspensão ou cancelamento de registro do inscrito (art. 98).

3. Condutas que configuram ato de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92):

3.1- enriquecimento ilícito no exercício da função pública, o qual se configura pela aufericão de qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida, tais como (art. 9º):

3.1.1 - recebimento de bem, valor ou qualquer vantagem econômica de pessoa que tenha interesse que possa ser amparado por ação ou omissão do servidor, no exercício da função;

3.1.2 - aceitação de emprego ou prestação de atividade de consultoria ou assessoria a tais pessoas, enquanto no exercício da função; 3.1.3 - ostentação de acréscimo patrimonial que não possa ser justificado pelas rendas lícitas e declaradas;

3.1.4 - utilização, em obra ou serviço particular, de qualquer bem público, tais como veículos, máquinas, equipamentos e material de qualquer natureza, bem como o trabalho de servidores públicos ou de empregados de empresas contratadas para prestar serviço ao Poder Público;

3.1.5 - receber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba publica de qualquer natureza;

3.1.6 - usar, em proveito próprio, bens rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial de entidade pública ou a ela equiparada.

3.2 - Atos que causam prejuízo ao erário, tais como (art. 10): 3.2.1 - qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que cause prejuízo ao erário e/ou que permita que terceiro se enriqueça ilicitamente;

3.2.2 - inobservância das normas legais e regulamentares na realização de operação financeira, na concessão de benefício administrativo ou fiscal e na liberação de verba pública;

3.2.3 - frustar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;

3.2.4 - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda

3.3 - Atos que atentam contra os princípios da Administração Pública, tais como (art. 11):

3.3.1 - qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições;

3.3.2 - atos praticados com desvio de finalidade, violação de sigilo funcional, prevaricação e, também, a revelação de informação privilegiada.

4. Condutas que configuram infração disciplinar grave, definidas no Estatuto do Funcionário Público Federal, Lei n ° 8.112/90, art. 117, incisos IX a XVI:

4.1 - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública;

4.2 - atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro;

4.3 - receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições;

4.4 - proceder de forma desidiosa; utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares.

A sanção aplicável, em casos tais, é a demissão do cargo, a teor do disposto no inciso XIII do art. 132 dessa Lei.

5. Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo

Pelo Decreto nº 1.171, de 22 de junho de 1994, foi instituído o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal. As regras de natureza deontológicas estabelecidas nesse Código representam um verdadeiro credo da Administração Pública. Destaca-se, dentre elas, as seguintes:

I - A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios morais como primados maiores que devem nortear a conduta do servidor público;

II - Valorização do elemento ético. O servidor público "não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, "caput" e § 4º, da Constituição Federal";

III - O bem comum como fim último da Administração Pública;

(...)

VIII - O direito à verdade que toda pessoa tem. "O servidor não pode omiti-la ou falseála, ainda que contrária aos interesses da própria pessoa interessada ou da Administração Pública";

IX - Tratar com cortesia e boa vontade o cidadão que paga seus tributos, direta ou indiretamente, os quais custeiam, inclusive, a remuneração do servidor;

X - Não deixar qualquer pessoa à espera de solução que compete ao setor em que exerça suas funções, permitindo a formação de longas filas, ou qualquer outra espécie de atraso na prestação do serviço.

Traça, também, esse Código, deveres e vedações que devem ser observados pelos servidores públicos, alguns dos quais já se encontram estabelecidos, de forma cogente, na lei que instituiu o Regime Jurídico do Servidor Público, Lei n° 8.112/90. Dentre as vedações impostas ao servidor, destaca-se:

a) usar do cargo ou função para obter favorecimento, para si ou para outrem;

d) usar de artifícios para procrastinar ou dificultar o exercício regular de direito por qualquer pessoa, causando-lhe dano moral ou material;

g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação ou vantagem de qualquer espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim;

j) desviar servidor público para atendimento a interesse particular;

m) fazer uso de informações privilegiadas obtidas no âmbito interno de seu serviço, em benefício próprio, de parentes, de amigos ou de terceiros;

p) exercer atividade profissional aética ou ligar o seu nome a empreendimentos de cunho duvidoso.

Esse Código não foi instituído por lei. Logo, em atenção ao princípio constitucional da legalidade estrita ("ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei", art. 5º, II, da CF), suas regras não possuem natureza impositiva. Em razão disso, a penalidade aplicável pela Comissão de Ética limita-se à censura. De qualquer modo, ele serve para estimular o comportamento ético no setor público, desde que as regras deontológicas e as que fazem referência a deveres e vedações sejam devidamente divulgadas.

6. Código de Conduta da Alta Administração Federal

Instituído em agosto de 2000, o Código de Conduta da Alta Administração Federal constitui "um conjunto de normas ao qual a pessoa nomeada pelo Presidente da República para um cargo de primeiro escalão da Administração Federal deve aderir", conforme Nota Explicativa da Comissão de Ética Pública que o elaborou. Trata-se, portanto, de um código de adesão, cuja transgressão "não necessariamente implicará violação de lei mas tão somente descumprimento do compromisso pessoal e moral assumido pelo administrador", segundo essa mesma Nota.

Dentre os objetivos desse Código destaca-se o de "tornar claras as regras éticas de conduta das autoridades da Alta Administração Pública Federal, para que a sociedade possa aferir a integridade e a lisura do processo decisório governamental", estabelecendo "regras básicas sobre conflitos de interesses públicos e privados e limitações às atividades profissionais posteriores ao exercício de cargo público", com vistas a "minimizar a possibilidade de conflito entre o interesse privado e o dever funcional das autoridades públicas da Administração Pública Federal", consoante redação dos incisos I, IV e V do seu art. 1º. Eis algumas regras que as autoridades abrangidas por esse Código devem observar:

1. comunicar à Comissão de Ética Pública os atos de gestão patrimonial que envolvam transferência de bens a parentes próximos (cônjuge, ascendente, descendente ou colateral), aquisição direta ou indireta de controle de empresa, alteração significativa no valor ou na natureza do seu patrimônio, bem como os atos de gestão de bens cujo valor possa ser substancialmente afetado por decisão ou política governamental da qual tenha prévio conhecimento em razão do cargo ou função (art. 5º);

2. tornar pública a sua participação em sociedade de economia mista, em instituição financeira, ou em empresa que negocie com o Poder Público, quando o percentual dessa participação for superior a cinco por cento do capital social da empresa (art. 6º);

3. não receber salário ou qualquer remuneração de fonte privada em desacordo com a lei, nem receber transporte, hospedagem ou quaisquer favores de particulares, de forma a permitir situação que possa gerar dúvida sobre a sua probidade ou honorabilidade. Ressalva-se desta proibição a participação em seminários, congressos e eventos semelhantes, desde que seja tornada pública eventual remuneração e pagamento das despesas de viagem pelo promotor do evento, o qual não poderá ter interesse em decisão a ser tomada pela autoridade (art. 7º);

4. não receber presentes, salvo de autoridades estrangeiras, nos casos protocolares em que houver reciprocidade. Excetuam-se desta proibição:

4.1 - os brindes que não tenham valor comercial e os distribuídos por entidades de qualquer natureza, a título de cortesia, propaganda, divulgação habitual ou por ocasião de eventos especiais ou datas comemorativas, desde que não ultrapassem o valor de R$ 100,00 (cem reais)(art. 9º);

4.2 - os presentes ofertados em razão de laços de parentesco ou amizade, desde que o seu custo seja arcado pelo próprio ofertante e, não, por pessoa, empresa ou entidade sujeita à jurisdição regulatória do órgão a que pertença a autoridade recebedora do presente, ou que tenha interesse que possa ser afetado por decisão dela, ou, ainda, que mantenha relação comercial com o respectivo órgão (Resolução n. 3, de 23 de novembro de 2000, da Comissão de Ética Pública);

5. proibição de atuar, após deixar o cargo, em benefício de pessoa física ou jurídica, inclusive sindicato ou associação de classe, em processo ou negocio do qual tenha participado em razão do cargo, ou prestar-lhes consultoria valendo-se de informações não divulgadas publicamente a respeito de programas ou políticas do órgão ou da entidade da Administração Pública Federal a que esteve vinculado ou com que tenha tido relacionamento direto e relevante nos seis meses anteriores ao término do exercício da função pública (art. 14);

6. quarentena de quatro meses, após deixar o cargo, para que possa exercer atividade ou defesa de interesse de pessoa com quem tenha mantido relacionamento oficial direto nos seis meses anteriores à exoneração (art. 15).

Como se pode observar, algumas condutas que configuram infração ética e/ou disciplinar também configuram crime e/ou ato de improbidade administrativa. Nesses casos, a aplicação das sanções administrativas, civis e penais poderá ocorrer de forma cumulativa e independente, salvo nas seguintes hipóteses previstas nos arts. 65 e 66 do Código de Processo Penal:

a) em que a sentença penal faz coisa julgada também no cível, como nos casos de exclusão da antijuridicidade, quais sejam: ato praticado em estado de necessidade, legitima defesa, estrito cumprimento do dever legal ou exercício regular de direito;

b) quando a sentença criminal reconhecer, categoricamente, a inexistência material do fato. Apresenta-se, no Anexo I, a correlação de condutas de igual natureza ou de natureza semelhantes que são reguladas, ao mesmo tempo, pelos códigos de ética, pela lei que normatiza o regime disciplinar dos servidores públicos, pela lei de improbidade administrativa e pelo Código penal.

7. Outras Normas que contribuem para elevar o Padrão Ético na Administração Pública

7.1 Lei que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal

Ainda no âmbito das medidas direcionadas a se obter condutas compatíveis com o padrão ético que se espera para o serviço público, cabe mencionar, também, a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal e estabelece normas básicas que visam à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins públicos. Dentre essas normas, destaca-se as seguintes:

a) princípios que devem ser observados: legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência (art. 2º);

b) direitos dos administrados, entre os quais, o de ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações (art. 3º, I);

c) impedimentos da autoridade ou servidor que tenha interesse direto ou indireto na matéria; que tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau; que esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro (art. 18);

d) suspeição da autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau (art. 19);

e) o direito de o interessado ter vista dos autos e de obter certidões ou cópia de documentos, ressalvados os casos de sigilo (art. 46);

f) a fixação de prazo de até trinta dias para decisão, a contar da conclusão da instrução do processo, salvo prorrogação por igual período, expressamente motivada (art. 49).

7.2 Sistemas de declaração de bens

"O sistema de declaração de bens e rendas do patrimônio privado das pessoas que exercem cargos ou funções públicas, eletivas ou não, ou cargo de qualquer natureza em entidades autárquicas, conquanto não seja forma específica de sanção do enriquecimento ilícito dos servidores públicos, tem inquestionável eficácia como medida impeditiva de desvios éticos dessa espécie."

7.2.1 Sistema de declaração de bens dos servidores públicos em geral

Esse sistema foi introduzido no Brasil pela Lei n° 3.164, de 1º de junho de 1957, que instituiu o registro público obrigatório dos valores e bens pertencentes ao patrimônio privado de quantos exerçam cargos ou funções públicas da União e entidades autárquicas, eletivas ou não (art. 3º). Essa declaração deve ser atualizada bienalmente e constitui "condição indispensável à posse do servidor público e deverá ser obrigatoriamente atualizada antes do seu afastamento do cargo ou função" (art. 3º, §§ 3º e 4º).

A Lei n. 8.429/92, Lei da Improbidade Administrativa, também estabeleceu que a posse e o exercício de agente público ficam condicionados à apresentação de declaração de bens e valores que compõem o seu patrimônio privado, "a fim de ser arquivada no Serviço de Pessoal competente" (art. 13, caput). A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, títulos, ações e qualquer outra espécie de bens e valores patrimoniais, localizados no País ou no exterior, e, quando for o caso, abrangerá os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de uso doméstico (art. 13, § 1º). A atualização dos dados dessa declaração deve ser feita anualmente ou na data em que o agente público deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função, que pode substituí-la por cópia da declaração anual de bens e rendas apresentada ao Fisco federal (art. 13, § 4º).

Regulamentando esse art. 13 da Lei n. 8.429/92 foi editado o Decreto n. 978, de 10 de novembro de 1993, o qual impõe à "autoridade competente" a obrigação de determinar a instauração de sindicância para apurar sinais exteriores de riqueza ou aumento patrimonial incompatível com a renda declarada, devendo dar ciência dos fatos à Secretaria da Receita Federal (art. 5º). Há de se entender por "autoridade competente" os titulares de órgãos e entidades da administração direta e indireta, a quem esse Decreto atribui responsabilidade por velar pela sua estrita observância.

Três diferenças básicas se constata entre o sistema declaração de bens da Lei n. 3.164/57 e o da Lei n. 8.429/92, a saber:

a) o primeiro sistema abrangia os servidores da União e de suas entidades autárquicas; o segundo alcança esses e mais os empregados das empresas públicas e das sociedades de economia mista;

b) a declaração de bens, no primeiro sistema, limitava-se aos bens do titular do cargo ou função pública; a do segundo inclui os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do declarante;

c) a natureza do registro, no primeiro caso, era público, a ele podendo ter acesso qualquer cidadão que demonstrasse legítimo interesse; no segundo caso, a lei é omissa quanto a esse aspecto, o que significa que somente podem ter acesso a essas declarações os funcionários dos Serviço de Pessoal em que elas são arquivadas, as autoridades competentes para determinar a apuração de sinais exteriores de riqueza ou aumento patrimonial incompatível com as rendas declaradas e os servidores designados para tal missão ou para compor a Comissão de Sindicância incumbida desse mister.

Considerando que o art. 13 da Lei n. 8.429/92 regulou inteiramente a sistema de registro público de bens de que trata o art. 3º da Lei n. 3.164/57, é de se concluir que este encontra-se revogado por aquele, a teor do disposto no § 1º do art. 2º da Lei de Introdução ao Código Civil ("A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior").

7.2.2 Sistema de declaração de bens de certas autoridades

A Lei nº 8.730, de 10.11.93, estabeleceu a obrigatoriedade de todos os agentes políticos e membros da magistratura e do Ministério Público da União, bem como os que exerçam cargos eletivos, empregos ou funções de confiança, na administração direta, indireta e fundacional, apresentarem declaração de bens, com indicação das fontes de renda, no momento da posse, no final de cada exercício financeiro, ao final da gestão ou mandato, exoneração, renúncia ou afastamento definitivo, como medida de controle interno do aumento do patrimônio dessas categorias de servidores e agentes políticos e a compatibilidade desse aumento com as rendas declaradas.

Estabelece essa Lei que a declaração de bens será transcrita em livro próprio de cada órgão, remetendose uma cópia dela ao Tribunal de Contas da União, para que esse Órgão exerça "o controle da legalidade e legitimidade desses bens e rendas, com apoio nos sistemas de controle interno de cada Poder" (§§ 1º e 2º do art. 1º). O Tribunal de Contas da União, usando da competência que lhe foi atribuída pelo § 7º, "a", do art. 2º dessa Lei, determinou a substituição dessa declaração de bens e rendas por cópia da declaração de rendimentos que é entregue anualmente ao Fisco federal.

Não se trata de um sistema de informações que esteja disponível para o público, como o era o registro público de bens instituído pela Lei n. 3.164/57. Ao revés, trata-se de um sistema de dados sigilosos, tanto que os servidores do Tribunal de Contas da União encarregados de controlar referidas declarações de bens encontram-se submetidos ao mesmo dever de sigilo fiscal que é imposto aos funcionários do Fisco federal (Lei n. 8.730/93, art. 5º, § único). Autoriza, no entanto, essa Lei, o fornecimento de certidões e informações requeridas por qualquer cidadão que pretenda propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou à moralidade administrativa (art. 1º, § 2º, inciso VI).

7.2.3 Sistema de declaração de bens dos candidatos a cargos eletivos

Os candidatos a cargos eletivos devem entregar à Justiça Eleitoral, quando do registro da candidatura, relação dos bens que possui, mediante declaração assinada pelo próprio candidato (art. 11 da 9.504, de 30.9.1997). Essa relação de bens deve ser acessível ao público, assim como o é a prestação de contas dos recursos de campanha.

7.2.4 Sistema de informações patrimoniais das autoridades da Alta Administração Federal

As autoridades submetidas ao Código de Conduta da Alta Administração Federal (Ministros e Secretários de Estado, titulares de cargos de natureza especial, secretários executivos, secretários ou autoridades equivalentes ocupantes de cargo do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, nível seis, presidentes e diretores de agências nacionais, de autarquias, inclusive especiais, de fundações mantidas pelo Poder Público, de empresas públicas e de sociedades de economia mista), além da declaração de bens e rendas de que trata a Lei n. 8.730/93, devem encaminhar à Comissão de Ética Pública informações sobre sua situação patrimonial que, real ou potencialmente, possa suscitar conflito com o interesse público, indicando o modo pelo qual irá evitá-lo (art. 4º do CCAAF).

Essas autoridades também estão obrigadas a comunicar à Comissão de Ética Pública os atos de gestão patrimonial que envolvam transferência de bens a parentes próximos (cônjuge, ascendente, descendente ou colateral), aquisição direta ou indireta de controle de empresa, alteração significativa no valor ou na natureza do seu patrimônio, bem como os atos de gestão de bens cujo valor possa ser substancialmente afetado por decisão ou política governamental da qual tenha prévio conhecimento em razão do cargo ou função (art. 5º do CCAAF);

III - Órgãos de Controle

Os órgãos encarregados de fiscalizar o cumprimento das normas acima mencionadas, de zelar pela observância dos princípios éticos e, também, quando for o caso, de aplicar as penalidades cabíveis, são os que se relaciona a seguir. A ordem de apresentação, no entanto, observa o critério da finalidade do órgão, no que tange à sua aptidão institucional específica para apuração e controle de comportamentos éticos e, não, necessariamente, da sua importância no cenário da Administração Pública brasileira.

1. A Comissão de Ética Pública, criada pelo Decreto de 26 de maio de 1999, com a incumbência de proceder à revisão das normas que dispõem sobre conduta ética, tem competência para acompanhar e aferir a observância das normas estabelecidas no Código de Conduta da Alta Administração Federal e aplicar as penalidades nele previstas;

2. As Comissões de Ética previstas no Decreto 1.171/94, que devem existir em cada órgão ou entidade da Administração Pública Federal direta, indireta, autárquica e fundacional, ou em qualquer órgão ou entidade que exerça atribuições delegadas pelo poder público, têm por finalidade orientar e aconselhar sobre a ética profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimônio público, competindo-lhe conhecer concretamente de imputação ou de procedimento suscetível de censura (Itens XVI e XVII do Decreto n. 1.171/94). Compete-lhes, também, no âmbito dos respectivos órgãos e entidades, funcionar como projeção da Comissão de Ética Pública, supervisionando a observância do Código de Conduta da Alta Administração Federal e, quando for o caso, comunicar a essa Comissão a ocorrência de fatos que possam configurar descumprimento daquele Código, bem como promover a adoção de normas de conduta ética específicas para os servidores dos órgãos a que pertençam (§ 7º do art. 3º do Decreto de 26 de maio de 1999, acrescentado pelo art. 1º do Decreto de 18 de maio de 2001);

3. O Conselho de Ética e Disciplina, do Departamento de Polícia Federal, destinado "a apreciar e a orientar os assuntos de ética e disciplina de alta relevância e repercussão, envolvendo dirigentes e integrantes da carreira Policial Federal" (art. 15 do Regimento Interno do Departamento de Polícia Federal, aprovado pela Portaria n. 213, de 17 de maio de 1999, do Ministro da Justiça).

4. A Corregedoria-Geral da União, a quem compete, na defesa do patrimônio público, supervisionar, coordenar e fiscalizar a atuação dos demais órgãos do Poder Executivo, no que tange à apuração de desvios de condutas que importem em prejuízo ao erário (arts. 6º, 14-A e 14-B da Lei n° 9.649, de 27 de maio de 1998, com a redação dada pelo art. 1º da Medida Provisória n° 2.143-31, de 2.4.2001);

5. As corregedorias específicas de determinados órgãos e entidades, que têm, entre outras funções, a de apuração de infrações disciplinares dos servidores do respectivo órgão ou entidade, tais como:

5.1 a Corregedoria-Geral da Secretaria da Receita Federal, criada pelo Decreto n° 2.331, de 1º de outubro de 1997, com a finalidade de promover ações preventivas e repressivas sobre ética funcional e disciplina de seus servidores, e verificar os aspectos disciplinares dos feitos fiscais e outros procedimentos administrativas, bem como realizar auditoria interna; também tem competência para instaurar sindicância e processo administrativo disciplinar, no âmbito da Secretaria da Receita Federal, e aplicar penalidade de advertência ou suspensão de até trinta dias (Portaria SRF n. 825, de 19.5.2000);

5.2 a Corregedoria-Geral da Polícia Federal, que tem por atribuições, dentre outras, as de "elaborar normas orientadoras das atividades de polícia judiciária e disciplinar" e "apurar as irregularidades e infrações cometidas por servidores do DPF" (art. 18, I e VII, do Regimento Interno do Departamento de Polícia Federal, aprovado pela Portaria n. 213, de 17 de maio de 1999, do Ministro da Justiça);

5.3 a Corregedoria-Geral da Advocacia da União, instituída pela Lei Complementar n° 73, de 10.2.1983, criada com a finalidade de fiscalizar as atividades funcionais dos membros da Adovocacia-Geral da União e apreciar as representações relativas à atuação deles, bem como promover correição nos órgãos jurídicos da Instituição AGU;

5.4 as corregedorias das agências nacionais reguladoras, as quais têm por função básica acompanhar o desempenho dos servidores da agência e realizar os processos disciplinares a eles relativos. Algumas dessas agências possuem, também, ouvidoria, como é o caso da ANATEL, ANEEL, ANVS, e ANS, com atribuições para receber denúncias e queixas dos cidadãos, relativas aos serviços afetos à agência. Destaca-se a ouvidoria da Agencia Nacional de Vigilância Sanitária, a qual tem atribuições, também, para "receber denúncias de quaisquer violações de direitos individuais e coletivos de atos legais, neles incluídos todos os contrários à saúde pública, bem como qualquer ato de improbidade administrativa, praticados por agentes ou servidores públicos de qualquer natureza, vinculados direta ou indiretamente ao Sistema Nacional de Vigilância Sanitária" (Decreto n. 3.029/99, art. 27, II). Uma outra peculiaridade dessa ouvidoria é a manutenção do sigilo da fonte e a proteção do denunciante, nos termos do parágrafo único do art. 27 citado. Eis a relação dessas agências e de seus atos legais e regulamentares:

5.4.1 Agencia Nacional de Vigilância Sanitária - ANVS (Lei n. 9.782, de 26.1.1999 e Decreto n. 3.029, de 16.1.1999);

5.4.2 Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL (Lei n. 9.472, de 16.7.1997 e Resolução n. 197, de 16.12.1999);

5.4.3 Agencia Nacional de Energia Elétrica - ANEEL (Lei n. 9.427, de 26.12.1996, e Decreto n. 2.335, de 6.1.1997);

5.4.4 Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS (Lei n. 9.961, de 28.1.2000 e Decreto n. .327, de 5.1.2000);

5.4.5 Agência Nacional de Águas - ANA (Lei n. 9.984, de 17.7.2000 e Decreto n. 3.692, de 12.12.2000);

5.4.6 Agência Nacional de Petróleo - ANP (Decreto n. 2.455, de 14.1.1998).

6. As comissões de sindicância e de inquérito, criadas para apurar infrações disciplinares específicas, nos termos do Título V da Lei n° 8.112/90.

7. A Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que exerce as funções de Órgão Central do Sistema de Pessoal Civil do Poder Executivo, competindo-lhe supervisionar e fiscalizar a obrigação da autoridade competente de promover a apuração imediata, quando tiver ciência de irregularidade no serviço público e, em caso de omissão dela, designar a comissão disciplinar, ressalvada a competência da Corregedoria-Geral da União quando se tratar de infração que cause lesão ao patrimônio público;

8. Tribunal de Contas da União que tem, entre outras funções, as de:

a) fiscalizar e julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros públicos, analisando-as sob o aspecto da legalidade, legitimidade e economicidade (art. 70 da CF), aplicando as penalidades cabíveis, nos casos de irregularidades;

b) exercer o controle da legalidade e legitimidade dos bens e rendas declarados pelas pessoas nominadas no art. 1º da Lei n. 8.730/93 (item 7.2.2, supra), podendo, para tal mister, "proceder ao levantamento da evolução patrimonial do seu titular e ao exame de sua compatibilidade com os recursos e as disponibilidades declarados" (art. 4º, § 2º);

9. A Secretaria Federal de Controle, que tem competência para realizar auditoria sobre gestão dos recursos públicos federais sob responsabilidade de órgãos e entidades públicos e privados, bem como apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por agentes públicos ou privados, na utilização de tais recursos e, quando for o caso, comunicar à unidade responsável pela contabilidade para as providências cabíveis (Lei n. 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, art. 24, VI e VII);

10. O Ministério Público, a quem compete promover, privativamente, a ação penal pública, nos casos de crime contra a administração pública, bem como o inquérito civil e a ação civil pública para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (art. 129, I e III, da CF); compete, também, ao Ministério Público, de forma concorrente com a pessoa jurídica de direito público interessada, a propositura de ação civil por ato de improbidade administrativa, consoante o disposto no art. 17 da Lei nº 8.429/92.

11. As comissões temáticas de cada uma das Casas do Congresso Nacional, com competência para receber petições, reclamações, representações e queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas (art. 58, IV, da CF);

12. As comissões parlamentares de inquérito, criadas para apurar fato determinado, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores (art. 58, § 3º, da CF);

13. A Polícia Federal, a quem compete apurar as infrações penais praticadas contra bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas (art. 144, § 1º, da CF);

14. o cidadão, mediante a ação popular constitucional, visando a anular ato lesivo ao patrimônio público e/ou à moralidade administrativa (art. 5º, LXXIII, da CF);

Vale destacar que, no âmbito dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério Público Federal, existem corregedorias próprias ou conselhos de ética, com a finalidade de apurar infrações disciplinares ou atos atentatórios ao decoro e à ética, de seus membros. Existem, também, auditorias internas que exercem as mesmas funções da Secretaria Federal de Controle. No que tange ao regime disciplinar dos servidores desses Poderes, seja em relação aos deveres, proibições, responsabilidades e penalidades que lhes podem ser impostas, seja em relação ao processo administrativo disciplinar para apuração e punição de infrações, aplicam-se as normas estabelecidas nos arts. 116 a 182 da Lei n° 8.112/90, os quais tratam do regime disciplinar dos servidores públicos em geral.

IV - Instrumentos de Controle

Os instrumentos utilizados pelos órgãos acima mencionados são os seguintes:

1. auditorias, inspeções e fiscalizações, que são realizadas pelos órgãos de controle interno e externo (Secretaria Federal de Controle, Tribunal de Contas da União), cujos relatórios devem fornecer elementos que permitam aferir a gestão dos administradores públicos, quanto aos aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade;

2. processo administrativo disciplinar, conduzido pelas comissões de sindicância e de inquérito;

3. inquérito civil público, promovido pelo Ministério Público Federal;

4. ação ordinária de ressarcimento de danos promovida pela União, suas autarquias e fundações públicas;

5. ação civil pública de ressarcimento de danos promovida pelo Ministério Público Federal;

6. inquérito policial, realizado pela Polícia Federal;

7. ação penal pública, promovida pelo Ministério Público Federal;

8. ação de improbidade administrativa, promovida pelo Ministério Público Federal, pela AGU ou pelos órgãos jurídicos a ela vinculados;

9. ação popular, de autoria de qualquer cidadão, para anular ato ilegal e lesivo ao patrimônio público ou à moralidade administrativa;

10. declaração de bens, obrigatória para ocupantes de cargos públicos, instituída com a finalidade de servir de instrumento inibidor do enriquecimento ilícito no exercício de função pública;

11. informações que as autoridades da Alta Administração Federal estão obrigadas a fazer à Comissão de Ética Pública, dando-lhe conhecimento das situações patrimoniais e de gestão de bens que possam revelar conflito de interesse ou limitação da atividade profissional posterior ao exercício do cargo público.

V - Entidades com responsabilidade no tratamento da gestão da Ética

As entidades com responsabilidade no tratamento da gestão da ética podem ser divididas em três grupos: as que têm por finalidade primordial a questão da ética no serviço público; as que têm a questão da ética entre suas finalidades, mas não a única, ou que de forma indireta, reflexa ou subsidiária também atuam nessa direção, exercendo o controle, a fiscalização e aplicando sanções; e as encarregadas de capacitar e treinar servidores para que ostentem um padrão ético de conduta de acordo com o desejável no serviço público. No primeiro grupo encontram-se a Comissão de Ética Pública, as Comissões de Ética previstas no Decreto n. 1.171/94, o Conselho de Ética e Disciplina do Departamento de Polícia Federal, a Corregedoria-Geral da União, as corregedorias específicas de determinados órgãos ou entidades, como a Corregedoria da Receita Federal, a Corregedoria da Polícia Federal, a Corregedoria-Geral da Adovocacia-Geral da União e as corregedorias das agências nacionais reguladoras de serviços ou de atividades econômicas. No segundo grupo encontram-se os demais órgãos de controle listados no tópico III acima, a saber: a Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que exerce as funções de Órgão Central dos Sistema de Pessoal Civil do Poder Executivo, o Tribunal de Contas da União, a Secretaria Federal de Controle, o Ministério Público Federal, as comissões temáticas de cada uma das Casas do Congresso Nacional, as comissões parlamentares e inquérito, a Polícia Federal e o Poder Judiciário. No terceiro grupo deve situar-se as entidades encarregadas dos cursos de formação e capacitação de servidores, como a Escola de Administração Fazendária - ESAF, a Escola Nacional de Administração Pública - ENAP, a Academia Nacional de Polícia, etc.

Quanto à forma de atuação dessas entidades, há que se observar os diversos aspectos que envolvem a gestão da ética no serviço público, a saber:

1. Normatização: a questão da normatização envolve a aferição de quem tem atribuição para estabelecer normas sobre a ética no serviço público, ou, ao menos, para tomar a iniciativa sobre a edição de normas e orientações, considerando a hierarquia dos diversos atos normativos. Sobre esse prisma - da hierarquia das normas -, é obvio que toda questão que envolva imposição de obrigação, restrição de direitos e aplicação de penalidades, para ter validade no plano jurídico somente pode ser estabelecida mediante lei, em obediência ao princípio da legalidade assegurado no inciso II do art. 5º da Constituição Federal. Assim, trata-se de matéria que se insere na competência legislativa do Congresso Nacional. Todavia, a iniciativa de leis sobre essa matéria inclui-se na competência concorrente dos legitimados pelo art. 61 da Constituição Federal (membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional e Presidente da República), o que significa que os órgãos do Poder Executivo com atribuição sobre o tema podem sugerir ao Presidente da República que encaminhe ao Congresso Nacional projeto de lei nesse sentido, ou que edite medida provisória, já que a Constituição Federal, na sua atual redação, não impede que esse tipo de ato legislativo disponha, também, sobre essa matéria, apesar da questionável presença dos requisitos de relevância e urgência que se fazem necessários para edição de medida provisória.

O Presidente da República tem competência para expedir decretos e regulamentos necessários ao fiel cumprimento das leis bem como para dispor sobre organização e funcionamento da administração federal (CF, art. 84, IV e VI). Daí por que pode expedir decretos dispondo sobre a questão da ética na Poder Executivo Federal, observado o princípio da legalidade acima referido.

Além dessas competências genéricas, verifica-se as seguintes competências específicas, no que tange à normatização da gestão da ética:

1.1 Da Comissão de Ética Pública, cujo Decreto de 26 de maio de 1999, que a criou, atribuiu-lhe competência para proceder à revisão das normas que dispõem sobre a conduta ética na Administração Pública Federal, bem como elaborar e propor a instituição do Código de Conduta das Autoridades, no âmbito do Poder Executivo Federal. Esse código foi elaborado e aprovado, transformando-se no Código de Conduta da Alta Administração Federal, cujo art. 19 confere a essa Comissão poderes para sugerir ao Presidente da República normas complementares, interpretativas e orientadoras das disposições nele contidas. A CEP tem expedido resoluções destinadas a esclarecer o sentido e o alcance das disposições desse Código e a orientar as autoridades a ele submetidas. O Decreto de 18 de maio de 2001 acrescentou o § 7º ao art. 3º do Decreto de 26 de maio de 1999 para atribuir às comissões de ética setoriais competência para promover a adoção de normas de conduta ética específicas para os servidores dos órgão a que pertençam.

1.2 O Advogado-Geral da União, em face da competência que lhe é atribuída pelo inciso X do art. 4º da Lei Complementar n. 73, de 10.2.1993, para fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a se uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da Administração Federal, exerce também competência normativa nesta matéria.

1.3 A Corregedoria-Geral da União tem competência para "propor medidas legislativas ou administrativas e sugerir ações necessárias a evitar a repetição de irregularidades constatadas" (§ 5º, inciso IX, do art. 14-A da Lei n. 9.649/98, com a redação dada pelo art. 1º da Medida Provisória n. 2.143/2001);

1.4 A Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão tem competência para elaborar atos e normas complementares relativas à legislação de recursos humanos, bem como dirimir dúvidas, com caráter normativo, sobre essa matéria (art. 1º, incisos I e VI do seu Regimento Interno).

1.5 A Secretaria do Tesouro Nacional e a Secretaria Federal de Controle, em face do que dispõe o § 4º do art. 26 da Lei n. 10.180/2001, o qual prevê a expedição de código de ética profissional específico, aprovado pelo Presidente da República, para os integrantes da carreira de Finanças e Controle, poderão vir a ter competência normativa suplementar sobre a gestão da ética dos seus servidores, se assim dispuser o código que vier a ser aprovado.

2. Divulgação dos códigos de ética, das orientações complementares e das demais normas relacionadas com o tema:

2.1 É atribuição da Comissão de Ética Pública dar ampla divulgação do Código de Conduta da Alta Administração Federal, nos termos do inciso VI do art. 2º desse Código;

2.2 As Comissões de Ética previstas no Decreto 1.171/94 devem elaborar ementas de suas decisões, as quais devem ser divulgadas no próprio órgão da Comissão deliberante e, também, encaminhadas às demais Comissões de Ética para divulgação nos seus respectivos órgãos, conforme disposto no item XXI desse Decreto; também estabelece o item XXV desse mesmo Decreto a obrigatoriedade de qualquer cidadão que houver de tomar posse ou ser investido em função pública prestar compromisso solene de acatamento e observância das regras nele estabelecidas, o que representa uma forma de divulgá-lo.

3. Capacitação e treinamento: a orientação dos servidores sobre a conduta ética no serviço público é medida necessária em uma administração que pretenda desenvolver um programa positivo de gestão da ética. Isto quer dizer que esse programa deve prestar auxílio, ou seja, deve ter como principal objetivo ensinar e orientar e, não, flagrar alguém em falta e julgá-lo. Não há, no Poder Executivo federal, instituições cuja atribuição específica seja o treinamento de servidores sobre comportamento ético. Todavia, a Escola de Administração Fazendária - ESAF, a Escola Nacional de Administração Pública - ENAP, Academia Nacional de Polícia, que são instituições encarregadas de ministrar cursos de formação e de capacitação de servidores, podem desempenhar essa atribuição.

A ESAF tem cumprido essa função, mediante a inclusão, nos cursos de formação de servidores, especialmente dos integrantes de carreiras típicas do Estado (servidores da Secretaria da Receita Federal, da Secretaria Federal de Controle e da Secretaria do Tesouro Nacional), um módulo de estudo denominado "Dimensão Humana", com enfoque nos aspectos disciplinar e ético abordados no Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo. Também nos cursos de reciclagem de servidores há módulo de estudo sobre ética e cidadania, onde são destacados valores e princípios do servidor público.

O Decreto n. 2.794, de 1º de outubro de 1996, instituiu a Política Nacional de capacitação de servidores para a Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. Um dos objetivos dessa política é a "melhoria da eficiência do serviço público e da qualidade dos serviços prestados ao cidadão" (art. 1º, inciso I, desse Decreto). Logo, torna-se evidente que a questão da ética deve e pode integrar os cursos de capacitação que forem realizados em cumprimento a essa política. Cabe, portanto, à Comissão Interministerial de Capacitação prevista no art. 5º desse ato, inclui-la nas "diretrizes bienais das ações de capacitação" que lhe compete fixar.

4. Investigação: sob este aspecto, deve-se considerar que todos os órgãos de controle acima mencionados exercem, também, poderes de investigação das condutas dos servidores públicos, no que tange ao comportamento ético. Todavia, merece que se destaque a atuação, nesse mister, dos seguintes órgãos:

4.1 a Comissão de Ética Pública, a quem o Código de Conduta da Alta Administração Federal atribui, em seu art. 18, poderes para instaurar, de ofício ou mediante denúncia fundamentada, processo de apuração de prática de ato em desrespeito a esse Código;

4.2 as Comissões de Ética previstas no Decreto n.1.171/94 dispõem de poderes para instaurar, de ofício ou mediante denúncia ou representação formulada por pessoa devidamente identificada, processo sobre ato, fato ou conduta que considere passível de infringência a princípio ou norma ético-profissional, conforme dispõe o item XVII desse Ato;

4.3 as comissões de sindicância ou de inquérito administrativo: a Lei n. 8.112/90 (RJU), em seu art. 143, estabelece a obrigatoriedade de a autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público de promover a apuração imediata, mediante instauração de sindicância ou processo administrativo disciplinar; para tanto, é necessário que a denúncia seja formalizada por escrito, com identificação do denunciante e indicação do seu endereço. Também o art. 14 da Lei n. 8.429/92 determina a obrigatoriedade de a autoridade administrativa competente instaurar investigação para apurar a prática de ato de improbidade administrativa, quando provocada por qualquer pessoa, desde que esta o faça mediante representação escrita que contenha a qualificação do representante, informações sobre o fato e sua autoria e indicação das provas de que tenha conhecimento; a falta desses requisitos implica a rejeição da representação;

4.4 o Ministério Público tem competência para, de ofício, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representação formulada de acordo com o disposto no art. 14 da Lei n. 8.429/92, requisitar a instauração de inquérito policial ou instaurar procedimento administrativo tendente a apurar a prática de ato de improbidade administrativa (art. 22 da Lei n. 8.429/92); também tem competência para instaurar inquérito civil público destinado a apurar ato de servidor público, lesivo ao erário, e promover a ação civil pública de reparação de danos, nos termos do art. 6º, VI, da Lei Complementar n. 75, de 20 de maio de 1993; tem ainda o Ministério Público competência para requisitar a instauração de inquérito policial e para propor ação penal, em todos os casos de crimes praticados contra a administração pública;

4.5 a Corregedoria-Geral da União tem competência para receber e dar andamento às denúncias fundamentadas, relativas a lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público, podendo, também, requisitar a instauração de sindicância ou processo administrativo disciplinar, sempre que constar omissão da autoridade administrativa competente e, ainda, avocar aqueles já em curso, para corrigir-lhes o andamento (art. 14-A da Lei n. 9.649/98, com a redação dada pelo art. 1º da Medida Provisória n. 2.143/2001);

4.6 o Tribunal de Contas da União, além da sua atividade rotineira de auditoria da gestão de recursos públicos, tem também atribuição de receber e processar denúncia formulada por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, sobre irregularidades ou ilegalidades ofensivas ao erário federal (Lei n. 8.443, de 16 de junho de 1992, art. 53).

4.7 A Secretaria de Recursos Humanos, através da Auditoria de Recursos Humanos, tem competência para realizar ou determinar a apuração de denúncias de irregularidades na administração de recurso humanos da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional (art. 3, I, do seu Regimento Interno).

4.8 as comissões temáticas de cada uma das Casas do Congresso Nacional, com competência para receber petições, reclamações, representações e queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas (art. 58, IV, da CF);

4.9 As comissões parlamentares de inquérito, criadas para apurar fato determinado, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores (art. 58, § 3º, da CF);

5. Sanções: as sanções previstas, os casos em cada um delas é cabível e a autoridade competente para aplicá-las encontram-se relacionadas no Anexo II.

6. Relação das entidades e suas respectivas funções:

6.1 Entidades do Grupo I - A Ética como atividade principal

6.1.1 - Comissão de Ética Pública

Normativa	- revisão de normas que disponham sobre a conduta ética na Administração Pública Federal; - sugerir ao Presidente da República normas complementares interpretativas e orientadoras das disposições do Código de Conduta da Alta Administração Federal - CCAA; - tem expedido resoluções destinadas a esclarecer e orientar o alcance das disposições do CCAA
Divulgação	dar ampla divulgação ao CCAA
Capacitação e treinamento	não tem
Investigação	pode instaurar, de ofício ou mediante denúncia fundamentada, processo de apuração de prática de ato em desrespeito ao CCAA
Sanções	- advertência, aos que violarem o CCAA, ainda no exercício do cargo; - censura: aos que violarem o CCAA, após deixarem o cargo

6.1.2 Comissões de Ética Setoriais - Decreto n. 1.171/94

Normativa	promover a adoção de normas de conduta ética específicas para os servidores dos órgãos a que pertençam.
Divulgação	- devem elaborar ementas de suas decisões e divulgá-las no próprio órgão da Comissão deliberante e, também, encaminhá-las às demais Comissões de Ética para divulgação nos seus respectivos órgãos; - tomar o compromisso solene de acatamento e observância das regras do Código de Ética, de qualquer cidadão que tomar posse ou for investido em função pública.
Capacitação e treinamento	não tem
Investigação	pode instaurar, de ofício ou mediante denúncia ou representação fundamentada, processo de apuração de prática de ato em desrespeito ao Código de Ética.
Sanções	censura, aos que violarem dever ético previsto Código de Ética

6.1.3 Conselho de Ética e Disciplina do DPF

Normativa	orientar os assuntos de ética e disciplina de alta relevância e repercussão.
Divulgação	das orientações expedidas
Capacitação e treinamento	não tem
Investigação	não há previsão; é atribuição da Corregedoria.
Sanções	não tem

6.1.4 - Corregedoria-Geral da União

Normativa	compete-lhe propor medidas legislativas ou administrativas e sugerir ações necessárias a evitar a repetição de irregularidades constatadas.
Divulgação	não há previsão legal.
Capacitação e treinamento	não há previsão legal.
Investigação	tem competência para: - receber e dar andamento às denúncias fundamentadas, relativas a lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público; - requisitar a instauração de sindicância ou processo administrativo disciplinar, sempre que constar omissão da autoridade administrativa competente; - avocar procedimento e processos em curso, para corrigir-lhes o andamento.
Sanções	não tem competência para aplicá-las diretamente nem para requerer ao Judiciário que as aplique; o recurso ao Judiciário tem de ser feito por intermédio da AGU

6.1.5 - As Corregedorias:

- da Receita Federal
- da Polícia Federal
- da AGU
- das agências reguladoras

Normativa	não têm atribuição específica para normatização, todavia, a COGER do DPF tem competência para "elaborar normas orientadoras das atividades de polícia judiciária e disciplinar" e a COGER da SRF expede orientações normativas em processos de consultas que lhe são formuladas.
Divulgação	não há previsão legal. A COGER da SRF faz divulgação em Boletim interno da SRF sobre questões relativas à ética bem como da quantidade e dos tipos de sanções aplicadas.
Capacitação e treinamento	não há previsão legal. A COGER da SRF realiza palestras e seminários com administradores e servidores, na expectativa de que se tornem multiplicadores e formadores de opinião sobre a matéria.
Investigação	têm competência para receber e apurar as denúncias relativas a ilícitos administrativos cometidos por servidores dos órgãos a que pertencem.
Sanções	não têm competência para aplicá-las diretamente; devem observar o disposto na Lei n. 8.112/90, exceto a COGER da SRF que tem competência para aplicar penalidade de advertência ou de suspensão de até trinta dias.

6.2 Entidades do Grupo II - A questão da Ética como uma das suas finalidades, mas não a única

6.2.1 Ministério Público Federal

Normativa	não tem.
Divulgação	não tem; todavia, tem sido praxe divulgar a instauração de investigações, em casos relevantes e de grande repercussão social, bem como a propositura de ações de improbidade e criminais, com o objetivo de reduzir a sensação de impunidade que grassa na sociedade.
Capacitação e treinamento	não tem.
Investigação	tem competência para instaurar, de ofício ou mediante provocação, inquéritos civis públicos para apurar atos lesivos ao patrimônio público, atos de improbidade administrativa, bem como requisitar à Polícia Federal a instauração de inquérito policial para apurar crime contra a administração pública e propor a ação penal respectiva.
Sanções	não tem competência para aplicá-las diretamente; deve requerer ao Poder Judiciário, mediante ação própria (ação penal, de improbidade administrativa ou civil pública), que aplique as penalidades cabíveis.

6.2.2 Tribunal de Contas da União

Normativa	sim, de forma indireta, ao dirimir dúvidas, em processo de consulta e com caráter normativo, sobre matéria de sua competência, bem como ao expedir resoluções sobre a admissibilidade de determinados gastos públicos e a forma de controlá-los e, ainda, ao disciplinar a questão das declarações de bens que devem ser apresentadas pelos ocupantes de certos cargos públicos.
Divulgação	não tem; todavia, a divulgação das punições aplicadas contribui para reduzir a sensação de impunidade.
Capacitação e treinamento	não tem.
Investigação	tem competência para realizar, por iniciativa própria ou mediante provocação, inspeções e auditorias destinadas a apurar a regularidade do emprego de dinheiros públicos.
Sanções	- multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao erário, aplicável aos gestores de recursos públicos; - inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança, em caso de infração grave cometida por gestor de recurso público.

6.2.3 Secretaria de Recursos Humanos

Normativa	para elaborar atos e normas complementares relativos à legislação de recursos humanos, bem como dirimir dúvidas, com caráter normativo, sobre essa matéria.
Divulgação	das interpretações e orientações expedidas sobre a correta aplicação da lei que regula o regime jurídico dos servidores.
Capacitação e treinamento	não tem
Investigação	possui auditoria própria (Auditoria de Recursos Humanos - AUDIR), com a finalidade de realizar e determinar a apuração de denúncias na administração de recursos humanos.
Sanções	não tem.

6.2.4 Secretaria Federal de Controle

Normativa	não tem, em princípio; todavia, como o § 4º do art. 26 da Lei n. 10.180/2001 prevê a expedição de código de ética profissional específico para os integrantes da carreira de Finanças e Controle, além da iniciativa para propositura desse Código, que deve ser conjunta com a Secretaria do Tesouro Nacional, poderá vir a ter competência normativa suplementar, se assim dispuser o código que vier a ser aprovado.
Divulgação	não tem;
Capacitação e treinamento	não tem.
Investigação	- para realizar auditoria sobre gestão dos recursos públicos federais sob responsabilidade de órgãos e entidades públicos e privados; - para apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por agentes públicos ou privados, na utilização de tais recursos;
Sanções	não tem.

6.2.5 Comissões temáticas do Congresso Nacional

Normativa	para iniciativa de projetos de lei.
Divulgação	do resultado de suas apurações
Capacitação e treinamento	não tem.
Investigação	mediante audiências públicas e tomada de depoimento de qualquer autoridade ou cidadão
Sanções	não tem.

6.2.6 Comissões parlamentares de inquérito

Normativa	para sugerir projetos de lei.
Divulgação	do resultado de suas apurações
Capacitação e treinamento	não tem.
Investigação	sim, com poderes próprios das autoridades judiciais
Sanções	não tem.

6.2.7 Departamento de Polícia Federal

Normativa	não tem.
Divulgação	não tem
Capacitação e treinamento	não tem.
Investigação	de crimes contra a Administração Pública Federal: - por requisição do Ministério Público Federal - por provocação da Corregedoria-Geral da União - por solicitação de qualquer autoridade federal.
Sanções	não tem.

6.2.8 Poder Judiciário

Normativa	não tem.
Divulgação	não tem
Capacitação e treinamento	não tem.
Investigação	competência para autorizar, quando solicitado pelo Ministério Público ou pela Polícia Federal, o acesso desses órgãos a dados acobertados por sigilo ou protegidos pelo direito à intimidade ou à privacidade, bem como decretar as medidas cautelares de busca, apreensão e seqüestro de bens, quando para tanto for provocado.
Sanções	competência para aplicar, nas sentenças condenatórias: - em ações de improbidade administrativa - qualquer das sanções previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/92, tais como demissão, cassação de aposentadoria, suspensão de direitos políticos, perda dos bens adquiridos ilicitamente, etc.; - em ações criminais, relativas a crimes praticados com abuso de poder ou violação de dever para com a administração pública, cuja pena fixada seja de reclusão superior a quatro anos - as sanções de demissão, cassação de aposentadoria, destituição de cargo em comissão ou de função comissionada; - em ações civis públicas ou em ações ordinárias promovidas pelo MPF ou pela AGU - a pena de ressarcimento da lesão causada ao patrimônio público.

6.3 - Entidades do Grupo III - Capacitação e treinamento

Neste grupo situam-se, como já referido acima, apenas as entidades que têm por finalidade especifica a realização de cursos de formação e capacitação de servidores. Nesse rol destaca-se a Escola de Administração Fazendária - ESAF, a Escola Nacional de Administração Pública - ENAP, a Academia Nacional de Polícia.

Levantamento realizado demonstrou que a ESAF tem cumprido essa função, mediante a inclusão, nos cursos de formação de servidores, especialmente dos integrantes de carreiras típicas do Estado (servidores da Secretaria da Receita Federal, da Secretaria Federal de Controle e da Secretaria do Tesouro Nacional), um módulo de estudo denominado "Dimensão Humana", com enfoque nos aspectos disciplinar e ético abordados no Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo. Nos cursos de reciclagem de servidores também há módulo de estudo sobre ética e cidadania, onde são destacados valores e princípios do servidor público.

7. Inter-relação entre os órgãos:

Visando possibilitar que os órgãos que exercem o controle de comportamentos éticos, bem como os que têm responsabilidade na gestão da ética, inclusive sob o aspecto meramente educativo, possam alcançar maior efetividade em sua atuação, a legislação estabelece os seguintes deveres de comunicação e colaboração entre eles, conforme se passa a demonstrar.

7.1 a autoridade julgadora competente para aplicar a sanção deve, obrigatoriamente, remeter o processo administrativo disciplinar ao Ministério Público, para fins de instauração da ação penal, quando a infração estiver capitulada como crime (o art. 171 da Lei n. 8.112/90 - RJU);

7.2 a comissão processante (criada em cada órgão para apurar infração determinada) deve dar conhecimento ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas da União da existência de procedimento administrativo instaurado para apurar a prática de ato de improbidade (art. 15 da Lei n. 8.429/92);

7.3 a comissão processante deve representar ao Ministério Público ou à Adovocacia-Geral da União ou a uma de suas unidades vinculadas para que requeira a decretação judicial de seqüestro de bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público, quando houver fundados indícios de responsabilidade do investigado (art. 16 da Lei n. 8.429/92);

7.4 os órgãos e entidades da Administração Pública Federal devem colaborar com o Ministério Público Federal na repressão a todas as formas de improbidade administrativa, nos termos do Decreto n. 983, de 12 de novembro de 1993, que também estabelece, de forma específica, o dever dos órgãos integrantes da estrutura do Ministério da Fazenda, inclusive as entidades vinculadas e supervisionadas, quando requeridos pelo Ministério Público Federal, de realizarem diligências, perícias, levantamentos, coleta de dados e informações pertinentes à instrução de procedimento que tenha por finalidade apurar enriquecimento ilícito de agente, fornecendo os meios de prova necessários ao ajuizamento da ação competente;

7.5 o Tribunal de Contas da União deve encaminhar ao Ministério Público Eleitoral, em tempo hábil, o nome dos gestores de recursos públicos que tiverem suas contas julgadas irregulares nos cinco anos imediatamente anteriores à realização de cada eleição (art. 91 da Lei n. 8.443/92);

7.6 o Tribunal de Contas da União deve encaminhar ao Ministério Público Federal cópia da documentação pertinente às contas julgadas irregulares, quando o fato configurar crime ou ato de improbidade administrativa, e à Adovocacia-Geral da União quando houver necessidade de ajuizar ação de ressarcimento à União (art. 16, § 3º, da Lei n. 8.443/92);

7.7 a Corregedoria-Geral da União deve encaminhar à Adovocacia-Geral da União os casos que configurem improbidade administrativa e todos quantos recomendem a indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao erário, bem como ao Departamento de Polícia Federal e ao Ministério Público Federal aqueles em que houver indícios de responsabilidade penal, inclusive quanto a representações ou denúncias que se afigurem manifestamente caluniosas (§ 3º do art. 14-A da Lei n. 9.649/98, na redação que lhe foi dada pelo art. 1º da Medida Provisória n. 2.143-31, de 2.4.2001)

7.8 Troca de dados e informações entre o Tribunal de Contas da União e a Secretaria da Receita Federal relativamente às declarações de bens e rendas a que estão obrigados a apresentar perante o primeiro órgão os ocupantes de cargos e funções públicas mencionados no art. 1º da Lei n. 8.730/93 (art. 5º dessa Lei);

7.9 Os titulares de órgãos e entidades da administração direta e indireta devem dar ciência à Secretaria da Receita Federal dos fatos reveladores de sinais exteriores de riqueza ou de aumento patrimonial incompatível com a renda declarada, toda vez que instaurar sindicância para apurar esses fatos (Decreto n. 978, de 10.11.1993, art. 5º);

7.10 As comissões de ética setoriais de que trata o Decreto n. 1.171/94 devem funcionar como projeção da Comissão de Ética Pública, cabendo-lhes, no âmbito dos respectivos órgãos e entidades, supervisionar a observância do Código de Conduta da Alta Administração Federal e comunicar à Comissão de Ética Pública a ocorrência de fatos que possam configurar descumprimento daquele Código, bem como promover a adoção de normas de conduta ética específicas para os servidores dos órgão a que pertençam (§ 7º do art. 3º do Decreto de 26 de maio de 1999, acrescentado pelo art. 1º do Decreto de 18 de maio de 2001);

7.11 as comissões de ética setoriais devem encaminhar suas decisões e respectivos expedientes à "Comissão Permanente de Processo Disciplinar" do respectivo órgão, quando for grave a falta cometida e nos casos de reincidência (item XX do Decreto n. 1.171/94. Observa-se, no entanto, que a legislação que rege o processo administrativo disciplinar não prevê a existência desse tipo de comissão, o que significa a sua inexistência).

7.12 As comissões parlamentares de inquérito devem encaminhar suas conclusões, quando for o caso, ao Ministério Público Federal, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores (Constituição Federal, art. 58, § 3º);

7.13 A Secretaria Federal de Controle deve cientificar o Corregedor-Geral da União das irregularidades verificadas e registradas nos relatórios de auditoria, relativas a atos ou fatos atribuíveis a agentes da Administração Pública Federal, dos quais haja resultado, ou possa resultar, prejuízo ao erário, de valor superior ao limite fixado pelo Tribunal de Contas da União, relativamente à tomada de contas simplificada (art. 14-B da Lei n. 9.649/98, com a redação dada pelo art. 1º da Medida Provisória n. 2.143/2001);

7.14 A Secretaria de Recursos Humanos mantém sistema informatizado de controle das demissões no serviço público federal, que bloqueia o nome daqueles que não podem mais retornar ao serviço público.

VI - A Gestão da Ética nas Empresas Estatais

As empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista) estão sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários (art. 173, § 1o, II, da CF). Por isso possuem normas próprias sobre o regime disciplinar dos seus empregados, observado o que dispõe a Consolidação da Leis do Trabalho. Algumas delas já instituíram código de ética para seus servidores; outras encontram-se em fase de elaboração desse tipo de instrumento. De qualquer modo, a elas se aplicam o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto n. 1.171/94, por força do que dispõem os incisos XVI, XXIV e XXV desse ato.

Os presidentes e diretores dessas empresas, no entanto, encontram-se submetidos aos ditames do Código de Conduta da Alta Administração Federal.

A essas empresas e seus servidores aplicam-se os princípios diretivos da administração pública estabelecidos na Constituição Federal, inclusive o da licitação pública para a contratação de obras, serviços, compras e alienações (art. 173, § 1º, II, da CF). A eles também se aplicam as disposições do Código Penal que tratam dos crimes contra a Administração Pública e a Lei da Improbidade Administrativa.

Vale lembrar que os dirigentes e empregados dessas empresas também se encontram submetidos às normas da Lei da Improbidade Administrativa e ao sistema de declaração de bens nela estabelecido (art. 13), devendo cumprir as disposições do Decreto n. 978/93 que o regulamentou.

VII - Órgãos e atividades mais sujeitos a desvios de conduta

Em 1959, pouco depois de ter sido publicada a Lei n. 3.502, de 21 de dezembro desse ano, que regulou o seqüestro e o perdimento de bens em caso de enriquecimento ilícito, Bilac Pinto lançou o livro Enriquecimento Ilícito no Exercício de Cargos Públicos. Apoiando-se em relatório de Comissão Parlamentar de Inquérito da época, o referido autor menciona alguns casos em que se teria apurado atos de corrupção e de improbidade administrativa, a saber:

a) na Alfândega de Brasília, no denominado escândalo do "Whiskey a meio dólar", envolvendo vultosas importações irregulares que causaram enormes prejuízos ao erário; somente o servidor da alfândega que denunciou o escândalo é que fora punido;

b) na Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (que depois foi transformada na Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia - SUDAM, extinta recentemente em razão de denúncias de corrupção), em que se apontava financiamentos irregulares concedidos a empresas sem tradição no ramo mas cujos dirigentes eram amigos do superintendente, compras irregulares, gastos imoderados com verbas de publicidade, entres outras irregularidades;

c) no Banco do Brasil, nos setores de emissão de guias de importação e de concessão de empréstimo para aquisição de produtos agrícolas, de empréstimos a bancos, etc.

Em 1965 foi editada a Lei n. 4.717, de 29 de junho desse ano, que confere legitimidade ao cidadão para propor ação popular visando à anulação de ato lesivo ao patrimônio público. Nela se constata que alguns setores e atividades mereceram destaque, o que revela terem sido considerados, pelo legislador, como mais suscetíveis à ocorrência de desvios de condutas. Esses setores são os seguintes (art. 4º):

a) de aquisição de bens e serviços para a administração pública;

b) de concessão de empréstimos oficiais;

c) de concessão de licença de exportação e de importação;

d) de admissão remunerada no serviço público.

A Lei da Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/92), editada em 1992, também deu destaque a alguns setores e atividades como sendo os mais suscetíveis a desvios de conduta, a saber:

1) Setor de compras, alienação e locação de bens e serviços (licitações), que recebeu especial atenção em diversos dispositivos, a saber:

1.1 nos incisos II e III do art. 9º e os incisos IV e V do art. 10, que tratam da aquisição, alienação, permuta ou locação de bens por valor superior ou inferior ao de mercado, conforme seja a posição da Administração na operação e tenha o funcionário tirado proveito dela ou não;

1.2 no inciso VIII do art. 10, que trata da conduta de "frustar a licitude de processo licitatório ou dispensálo indevidamente";

2) Setores de almoxarifado, garagens de veículos, manipulação de valores, administração de contratos com empresas prestadoras de serviços, mencionados nos seguintes dispositivos:

2.1 nos incisos IV, XI, XII do art. 9º, os quais tratam da conduta do servidor que utiliza, em proveito próprio, bens públicos (veículos, máquinas, equipamentos, etc.), inclusive valores, trabalho de servidores ou empregados terceirizados, ou que incorpora ao seu patrimônio esses mesmos bens ou valores;

2.2 nos incisos I, II, XIII do art. 10, os quais dispõem sobre a conduta do servidor que facilita ou concorre para que terceiro utilize ou incorpore ao seu patrimônio bens ou valores públicos, bem como o trabalho de servidores públicos ou de empregados terceirizados;

3. Fiscalização de serviço ou de obra pública, que é objeto do inciso VI do art. 9º, o qual trata da conduta do servidor que recebe vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer serviço, ou sobre a quantidade, peso, medida, qualidade ou características de mercadorias ou bens fornecidos a entes públicos;

4. Encarregados pelos pagamentos no serviço público e pela liberação de verba pública, cuja matéria é objeto dos seguintes dispositivos:

art. 9º, incisos IX (receber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública) e XII (usar, em proveito próprio, verbas públicas);

art. 10, incisos I (facilitar ou concorrer para que o outrem incorpore verbas públicas ao seu patrimônio) e XI (liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para sua aplicação irregular);

5. Encarregados de concessão de empréstimo em instituição financeira oficial, cuja atividade foi contemplada no inciso VI do art. 10, nos seguintes termos: realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea.

6. Encarregados de concessão de incentivos fiscais, cuja atividade encontra-se mencionada no inciso VII do art. 10, com a seguinte redação: conceder benefício administrativo ou fiscal sem observância das normas legais e regulamentares aplicáveis à espécie.

7. Detentores de informação relevante, questão objeto do inciso VII do art. 11, que considera ato de improbidade administrativa "revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço".

A Comissão Especial da Corrupção, criada pelo Decreto n. 1.001, de 6 de dezembro de 1993, para apurar atos de corrupção no Governo Federal, apontou o Departamento Nacional de Estadas de Rodagem - DNER como um dos órgãos que mais irregularidades apresentava. Os tipos de irregularidades apontados são os seguintes:

a) - superfaturamento dos preços das obras e dos serviços contratados;

b) - Sistema de Custos Rodoviários historicamente com valores superestimados;

c) - fraude à lei de licitações, mediante dispensa indevida de licitação, utilizando-se de artifícios que a Comissão denominou de infundados "estados de necessidade", "indústria das epidemias" e "catástrofes de gabinete";

d) - licitações dirigidas;

e) - contratação de empresas de consultoria para todas as etapas das atividades do Órgão; a Comissão entendeu que essa contratação configurava delegação de função típica do Estado e que extrapolava os limites do razoável;

f) - diferentes preços cobrados por uma mesma empreiteira para executar idênticos serviços e em iguais condições; essas diferenças variavam de 31% a 1.172%.

g) - pagamento por serviços sem constar do documento respectivo o subtrecho da rodovia em que os mesmos foram executados;

A Comissão também apontou o conluio entre servidores públicos e empreiteiras, com a finalidade de superfaturar o preço das obras, como uma dos principais fatores de corrupção nesse Órgão.

O noticiário jornalístico dos últimos dois anos tem trazido à tona vários escândalos relativos a desvios e apropriação de vultosos recursos públicos, entre os quais se destaca:

a) o do caso da obra do Tribunal Regional do Trabalho de São Paulo, em que o ex-Juiz Nicolau dos Santos Neto é acusado de ter desviado, em benefício próprio e de terceiros, mais de R$ 169 milhões de reais;

b) a liberação de recursos pela Sudam e pela Sudene para financiar projetos que não saíram do papel ou em que neles foram empregados quantias ínfimas em relação aos recursos liberados, tudo com a conivência dos encarregados de aprovarem tais projetos e dos responsáveis por certificar a execução deles;

c) novos casos no DNER, cujas denúncias envolvem pagamento de precatórios irregulares, indenizações fraudulentas, entre outras irregularidades.

Essa perspectiva histórica dos fatos revela que os órgãos encarregados de conceder benefícios fiscais, creditícios e financeiros são sempre suscetíveis a desvio ético de conduta. Do mesmo modo, a atividade de aquisição de bens e serviços, qualquer que seja o órgão público em que ela seja desenvolvida, é uma das mais sujeitas a desvio ético. O mesmo pode-se dizer das atividades que possam ser exercidas com maior grau de subjetivismo e de poder para decidir quanto a direitos dos administrados (revisão de contratos, pagamento de faturas, reajustes de preços, concessão de autorizações e licenças) ou para impor sanções decorrentes da fiscalização da atividade (fiscalização de tributos, fiscalização de execução de obra ou serviço, fiscalização de aplicação de benefícios fiscais ou creditícios, etc.). Os servidores que desempenham tais atividades ficam mais sujeitos a sucumbirem à tentação de descumprir os valores éticos, caso não os possuam, não recebam treinamento adequado para fortalecê-los, ou mesmo se os exemplos que proliferarem forem no sentido inverso, ou seja, os que cometem tais desvios sempre se dão bem, porque nada lhes acontece.

VIII - Pontos fortes e pontos fracos do atual modelo

Na visão do autor deste trabalho, os pontos fortes e os pontos fracos do atual modelo de gestão da ética são os seguintes:

1. Pontos fortes

- Criação da Comissão de Ética Pública e respectiva Secretaria Executiva, cujas ações já desenvolvidas demonstram que se começa a estabelecer um gerenciamento ordenado do assunto;
- Criação de Corregedorias específicas (Receita Federal, Polícia Federal, AGU, agências reguladoras) para apurar infrações disciplinares e desvios éticos; essas Corregedorias atuam com mais independência, capacitam e profissionalizam o pessoal que trabalha nos processos disciplinares e, assim, evitam a ocorrência de nulidades formais nesses processos, as quais são fruto da forma amadorística com que agem os membros das comissões que se constitui de forma eventual e em função do caso concreto;
- O trabalho que vem sendo desenvolvido pela Escola de Administração Fazendária, mediante a inclusão, nos cursos de formação e de reciclagem de servidores, de módulos de estudo envolvendo a questão da ética;
- A criminalização de certas condutas praticadas pelos servidores públicos contra a Administração Pública, embora a definição do tipo penal esteja a merecer revisão;
- O fato de o Código de Conduta da Alta Administração Federal ser apenas um código de adesão, o que reduz as querelas judiciais acerca da sua incidência e aplicabilidade;
- A proteção ao denunciante estabelecida no Decreto que criou a Ouvidoria da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, o que revela a sintonia dessa Agência com os rumos que tem tomado a questão da ética nos países mais desenvolvidos.

2. Pontos fracos

- Ausência de um órgão que gerencie a questão da ética no Executivo como um todo e, não, apenas dos que exercem altos cargos na Administração;
- Vários sistemas de declaração de bens, sem que nenhum deles seja efetivamente gerenciado para que produza os efeitos desejados;
- Sistemas de declaração de bens por demais amplos, ou seja, abrange exagerado número de servidores, o que dificulta sua operacionalização;
- As normas que estabelecem inter-relação entre os órgãos com responsabilidade na gestão da ética não são observadas ou são pouco observadas, inexistindo mecanismos adequadas para que sejam cumpridas. Nesse rol, cita-se as seguintes:

> a que determina a remessa do processo administrativo disciplinar ao Ministério Público, para fins de instauração da ação penal, quando a infração estiver capitulada como crime;

> a que impõe à comissão processante o dever de levar ao conhecimento do Ministério Público e do Tribunal de Contas da União da existência de procedimento administrativo instaurado para apurar a prática de ato de improbidade;

> a que impõe a essa mesma comissão o dever de representar ao Ministério Público ou à Adovocacia-Geral da União ou a uma de suas unidades vinculadas para que requeira a decretação judicial de seqüestro de bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público, quando houver fundados indícios de responsabilidade do investigado;

> a que determina aos titulares de órgãos e entidades da administração direta e indireta que dêem ciência à Secretaria da Receita Federal dos fatos reveladores de sinais exteriores de riqueza ou de aumento patrimonial incompatível com a renda declarada, toda vez que instaurar sindicância para apurar esses fatos, norma esta que na maioria dos órgãos e entidades federais sequer se sabe da sua existência;

- Sistema de apuração de infrações disciplinares mediante comissões de sindicância ou de inquérito formadas em função do caso concreto, geralmente compostas por servidores sem qualificação técnica para tal mister, o que gera nulidades formais nesses processos e impede a punição dos responsáveis;
- Ausência de divulgação dos Códigos de Ética e ou dos valores e princípios éticos que devem ser observados no serviço público.

IX - Conclusões

A preocupação com a questão da ética no Brasil, como visto, remonta a longa data. Tem evoluído através dos tempos, pelo menos em termos de medidas legislativas, embora não se possa dizer que elas tenham produzido os efeitos desejados.

Com efeito, em dezembro de 1940 foi editado o Decreto-lei n. 2.848, que instituiu o Código Penal Brasileiro e tipificou como ilícito penal diversas condutas praticadas por servidor público contra a Administração Pública.

O Decreto-lei n. 3.240, de 8 de maio de 1941, instituiu o seqüestro de bens das pessoas indiciadas por crimes de que resulta prejuízo para a fazenda pública e a conseqüente perda dos bens que forem produto ou adquiridos com o produto de tais crimes, após o trânsito em julgado da sentença penal condenatória.

A Constituição Federal de 1946, já inspirada pelos princípios moralizadores na administração pública, estabeleceu, no § 31 do seu art. 141, "que a lei disporá sobre o seqüestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilícito, por influência ou por abuso de cargo ou de função pública, ou de emprego em entidade autárquica".

Regulamentando esse dispositivo constitucional foi editada a Lei Federal nº 3.164, de 1957, instituindo o seqüestro e perda de bens de servidor público, adquiridos por influência ou abuso de cargo ou função pública. Essa Lei foi aperfeiçoada pela Lei nº 3.502, de 1958, denominada Lei Bilac Pinto, que regulou o seqüestro e perda de bens e melhor definiu as hipóteses caracterizadoras de enriquecimento ilícito. Esse ato normativo, no entanto, não chegou a produzir os resultados desejados, tendo sido de quase nenhuma eficácia a sua aplicação.

Também como instrumento moralizador da administração pública foi editada, em 1965, a Lei da Ação Popular, Lei n° 4.717, de 29 de junho de 1965, que conferiu legitimação ativa a qualquer cidadão para pleitear, judicialmente, a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público.

A Constituição Federal de 1967 reproduziu, com alguma alteração, o texto da Constituição Federal de 1946, nos seguintes termos: "A lei disporá sobre o perdimento de bens por danos causados ao Erário ou no caso de enriquecimento ilícito no exercício de função pública." (art. 150, § 11). Essa redação foi mantida no § 11 do art. 153 da Emenda Constitucional n°1, de 1969.

A Constituição Federal de 1988 avançou na constitucionalização de princípios diretivos da administração pública, incorporando ao seu texto alguns princípios explícitos, cuja observância é de fundamental importância para que se alcance um padrão ético digno, na gestão da coisa pública.

O texto constitucional de 1988 conferiu posição de destaque à questão da moralidade na administração pública. Elevou a status constitucional a legitimidade do cidadão para propor a referida ação popular e incluiu entre as hipóteses de cabimento dessa medida processual, como fundamento autônomo, a lesão à moralidade administrativa. E mais, deu regramento próprio a essa questão ao estabelecer, no § 4º do art. 37, as sanções aplicáveis aos atos de improbidade de servidor público.

Para regular esse dispositivo constitucional foi editada a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que define os atos configuradores de improbidade na administração pública, tais como os que importam em enriquecimento ilícito, os que causam prejuízo ao erário, os que violam os princípios constitucionais da administração pública.

A Lei da Improbidade Administrativa, no entanto, tem tido aplicação mais eficaz do que a sua antecessora Lei do Enriquecimento Ilícito (Lei n. 3.502/58) e do que a lei penal. Em que pese a severidade das penas pecuniárias e restritivas de direitos nela estabelecidas, a configuração dos atos de improbidade demanda menos rigor do que a lei penal exige para tipificar condutas de iguais naturezas. Mesmo assim, ainda padece de maior efetividade, em razão de esse tipo de ação, como as demais ações judiciais, depender do caráter legalista e normativista da cultura técnico-profissional do Poder Judiciário, que ainda não despertou, especialmente as suas instâncias superiores, para a importância dos processos de desformalização, descentralização e deslegalização que permita disseminar idéias desburocratizantes.

Em 1994 foi editado o Decreto n. 1.171, que instituiu o Código de Ética do Servidor Público. Todavia, esse Código não teve a devida divulgação. Por essa razão e, também, pela ausência de um órgão central que pudesse supervisionar e coordenar as comissões de ética nele previstas, não foram tais comissões implantadas em todos os órgãos e entidades, como determinado. De qualquer modo, pode-se afirmar que esse Código constitui a primeira tentativa de se estabelecer um sistema de gestão da ética no Brasil.

Em 1999, com a criação da Comissão de Ética Pública e, em agosto de 2000, com a aprovação do Código de Conduta da Alta Administração Federal, deu-se um passo mais efetivo visando à instituição de um modelo de gestão da ética no País. A partir de então constata-se o desencadeamento das seguintes ações:

a) preocupação das autoridades submetidas ao Código de Conduta da Alta Administração Federal em agir conforme suas regras;

b) implementação do Código de Conduta do Servidor, mediante reativação das comissões de ética que haviam sido criadas e criação de outras em órgãos que não as haviam implantado, especialmente a partir do Decreto de 18 de maio de 2001, que atribuiu a essas comissões competência para funcionar como projeção da Comissão de Ética Pública;

c) empenho das empresas estatais em editarem seus próprios códigos de ética;

d) maior preocupação, por parte dos órgãos que congregam carreiras típicas de Estado (Secretaria da Receita Federal, Secretaria do Tesouro Nacional, Secretaria Federal de Controle, entre outras), em incluir nos cursos de formação dos seus servidores, módulos de ensino voltados para os valores e princípios éticos estabelecidos nos códigos citados, o que levou a ESAF a implementar as medidas necessárias a atender a essa demanda.

Conquanto o Código de Conduta da Alta Administração Federal não tenha sido aprovado por lei, nem mesmo por decreto, tal não parece ser óbice à sua efetividade. Ao revés, por se tratar de um código de adesão e, não, de um ato legal imperativo, mais fácil se mostra a sua observância, que dispensa, em princípio, o recurso às vias judiciais para dirimir controvérsias decorrentes da adequação de condutas às normas nele consignadas.

Por outro lado, as normas editadas pela via legislativa própria, especialmente as de natureza penal, têmse mostrado de pouca efetividade, porque a aplicação delas demanda o recurso à via judicial, cujos resultados não tem sido animadores.

Pode-se dizer, no entanto, que, no Brasil, em termos de normas reguladoras de condutas, tem-se um aparato suficiente para que a gestão da ética no serviço público possa alcançar um padrão elevado. É certo que as normas estão sempre a merecer atualização, a fim de se adequarem aos novos tempos e às formas variadas que os infratores da lei descobrem para burlá-las. Nesse sentido pode-se mencionar:

a) a questão do uso de informação privilegiada, que padece de uma regulamentação mais adequada;

b) a prestação de serviços de consultoria e assessoria, de difícil comprovação na sistemática atual, que pode ser exercida sem que fique registrada a sua ocorrência;

c) os crimes de corrupção passiva e de concussão, que podem ser praticados sem que se possa vinculálo a um ato de ofício específico, especialmente quando praticado por intermédio de terceiros, como ocorreu no caso Collor/ PC Farias, em que este sequer era servidor público.

De qualquer modo, não nos parece que o maior entrave para que se alcance um padrão ético elevado na administração pública brasileira esteja na deficiência do sistema normativo definidor de condutas. A nosso ver, o problema maior está nos órgãos encarregados de dar efetividade a essas normas, na multiplicidade deles e na falta de um órgão gerenciador com competência para promover e cobrar uma melhor inter-relação entre eles.

Sob o primeiro aspecto - deficiência dos órgãos encarregados de dar efetividade às normas - pode-se citar, como exemplo, a questão da aplicação do regime disciplinar estabelecido na Lei n. 8.112/90. Com efeito, a apuração de infrações disciplinares, mediante comissões de sindicância ou de inquérito constituídas para o caso concreto, revela uma forma assistemática de tratar o assunto e resulta em pouca efetividade. Por isso a tendência de criação de corregedorias específicas. Nos órgãos em que tais corregedorias já existem, os resultados da apuração de infrações disciplinares têm se mostrado muito mais eficazes. Essa é uma conseqüência natural porque essas corregedorias atuam com mais independência, capacitam e profissionalizam o pessoal que trabalha nos processos administrativos disciplinares, o que evita a ocorrência de nulidades formais nesses processos, as quais são fruto da forma amadorística com agem os membros das comissões que se constitui de forma eventual e em função do caso concreto.

Um outro ponto que não se pode olvidar é no tocante à instituição de canais que permitam aflorar o conhecimento de condutas que configuram desvio ético. Sob esse aspecto, a situação brasileira caminha na contração da história e da modernidade. Vejamos:

a) a Lei 8.112/90 (RJU) exige, em caso de denúncia, para que ela tenha regular seguimento, que o denunciante a faça por escrito, contendo os dados da sua identificação e o seu endereço;

b) a Lei da Improbidade administrativa também exige a completa identificação do denunciante;

c) a lei que criou a Corregedoria-Geral da União também exige a identificação do denunciante e a apresentação, por ele, dos elementos de prova;

c) as Corregedorias específicas, já mencionadas, seguem também essa mesma linha, até porque decorre de imperativo legal.

Excetua-se dessa regra geral de identificação do denunciante, de forma solitária, a Ouvidoria da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, que prevê tanto a manutenção do sigilo da fonte quanto a proteção do denunciante.

X- Recomendações

À vista dos pontos fortes e dos pontos fracos do atual modelo de gestão da ética, bem como das conclusões acima mencionadas, as recomendações que fazemos no presente trabalho são as seguintes:

1. criação de um órgão ou agência com a atribuição específica de gerenciar a questão da ética no Poder Executivo como um todo, com poderes, inclusive, para proporcionar uma melhor inter-relação entre os demais órgãos com responsabilidades nessa matéria e para divulgar, mediante campanhas estruturadas, os princípios e os valores éticos adotados pela Administração Pública brasileira.

2. reestruturação dos atuais sistemas de declaração de bens, visando a:

2.1) reduzir o universo dos servidores que devem prestar tais declarações; e

2.2 entregar a gerência desse sistema a um órgão que possa, efetivamente, cumprir suas finalidades, quais sejam:

2.2.1 a de possibilitar a apuração de enriquecimento ilícito no exercício da função; e,

2.2.2 detectar conflitos de interesse;

De qualquer modo, a definição das pessoas que devem ser submetidas a esse tipo de controle não deve limitar-se às que exerçam cargos de direção ou assessoramento mais elevados; deve-se incluir nesse rol, também, todos aqueles que exercem funções ou que trabalham em atividades mais suscetíveis a desvios éticos, conforme apontado no item VII - ATIVIDADES E ÓRGÃOS MAIS SUJEITOS A DESVIOS DE CONDUTA, supra.

3. redefinir os tipos penais que tratam dos crimes de corrupção passiva e de concussão, especialmente para alcançar os casos em que esse tipo de crime é praticado por intermédio de terceiro não servidor;

4. criminalizar o enriquecimento ilícito no exercício da função pública;

5. normatizar melhor a questão do uso de informação privilegiada;

6. instituir sistema de denúncia que garanta o sigilo da fonte e a proteção do denunciante, tal como previsto no item 8 do art. III da Convenção Interamericana Contra a Corrupção, da qual o Brasil é signatário.

 

Anexo I - Condutas Reguladas Por Normas Diversas

TIPO DE CONDUTA	FORMA COMO É REGULADA NO ORDENAMENTO JURÍDICO
1. Uso indevido do cargo público	Crime de corrupção passiva quando solicita ou recebe vantagem indevida para praticar ato inerente à função, seja o ato lícito ou não (art. 317 do Código Penal -CP); crime de concussão quando exige vantagem indevida para praticar ato inerente à função, seja o ato lícito ou não (art. 316 do CP); ato de improbidade administrativa, nas diversas das modalidades previstas nos arts. 9º e 10 da Lei n. 8.429/92 e, especialmente, na prevista no inciso X do art. 9º: "receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado"); infração disciplinar grave quando usa do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública (Lei n. 8.112/90 - RJU, art. 117, IX); infração ao Código de Ética do Servidor ("uso do cargo ou função, facilidades, amizades, tempo, posição e influências, para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem", XV, "a"); não há regra específica no Código de Conduta da Alta Administração Federal - CCAAF.
2. Enriquecimento ilícito no exercício da função	só é crime se caracterizada a corrupção ou a concussão; ato de improbidade administrativa, nas diversas das modalidades previstas nos arts. 9º, da Lei n. 8.429/92, e, especialmente, na prevista no inciso VII ("adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução patrimônio ou à renda do agente público"); infração disciplinar grave se comprovado que recebeu propina ou comissão em razão de suas atribuições (RJU, art. 117, XII); infração ao Código de Ética do Servidor ("pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação ou vantagem de qualquer espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim" - item XV, "g"); não há regra específica no Código de Conduta da Alta Administração Federal - CCAAF.
3. Patrocínio de interesse privado perante a administração pública (Tráfico de influência)	crime de advocacia administrativa (patrocinar interesse privado perante a administração pública, valendo-se da qualidade de funcionário - art. 321, do CP); crime definido na Lei de Licitações, Lei n. 8.666/93 (patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a Administração, dando causa à instauração de licitação ou à celebração de contrato, cuja invalidação vier a ser decretada pelo Poder Judiciário (art. 91); ato de improbidade administrativa ("perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza" - art. 9o, IX); infração disciplinar grave ("atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro" - RJU, art. 117, XI); não há regra específica no Código de Ética do Servidor; no Código de Conduta da Alta Administração Federal este assunto é tratado, de forma expressa, na parte que regula a atuação da autoridade após deixar o cargo, vedando a sua intervenção "em benefício ou em nome de pessoa física ou jurídica, junto a órgão ou entidade da Administração Pública Federal com que tenha tido relacionamento oficial direto e relevante nos últimos seis meses anteriores à exoneração"; ocorre que se esse tipo de proibição é imposta à autoridade após ela deixar o cargo, é lícito concluir que, com mais razão, igual restrição se impõe durante o exercício dele.
4. Violação de sigilo	crime de violação de sigilo funcional (revelar fato de que têm ciência em razão do cargo e que deva permanecer em segredo (art. 325, do CP); crime definido na Lei de Licitações (devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento licitatório, ou proporcionar a terceiro o ensejo de devassá-lo (art. 94); ato de improbidade administrativa (revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo (art. 11, III); infração disciplinar grave (revelar segredo do qual se apropriou em razão do cargo - art. 132, IX, do RJU); não há regra específica no Código de Ética do Servidor; não há regra específica no CCAAF.
5. Uso de informação privilegiada	não há norma definindo-o como crime; ato de improbidade administrativa, desde que se enquadre na seguinte definição: "revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço" (art. 11, VII); assunto não tratado no RJU; infração ao Código de Ética do Servidor ("fazer uso de informações privilegiadas obtidas no âmbito interno de seu serviço, em benefício próprio, de parentes, de amigos ou de terceiros" (item XV, "m"); infração ao CCAAF, se prestar consultoria a pessoa física ou jurídica, após deixar o cargo, valendo-se de informações não divulgadas publicamente a respeito de programas ou políticas do órgão ou da entidade da Administração Pública Federal a que esteve vinculado ou com que tenha tido relacionamento direto e relevante nos seis meses anteriores ao término do exercício da função pública (art. 14, II); embora o Código somente faça referência expressa a este tipo de restrição, após a autoridade deixar o cargo, torna-se óbvio, com muito mais razão, que ela também se aplica durante o exercício dele.
6. Prestação de assessoria a entidade privada	não há norma definindo-a como crime; ato de improbidade administrativa, se a atividade de consultoria ou assessoria for prestada a pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade (art. 9º, VIII); não há regra específica no RJU; não há regra específica no Código de Ética do Servidor; não há regra específica no CCAAF, exceto a do inciso II do art. 14, acima mencionada: proibição de prestar consultoria a pessoa física ou jurídica, após deixar o cargo, valendo-se de informações não divulgadas publicamente a respeito de programas ou políticas do órgão ou da entidade da Administração Pública Federal a que esteve vinculado ou com que tenha tido relacionamento direto e relevante nos seis meses anteriores ao término do exercício da função pública; isto significa que a consultoria, em circunstâncias diversas destas, não estão proibidas por esse Código.
7. Atividade paralela à do serviço público	não há norma definindo-a como crime; ato de improbidade administrativa, se configurar conflito de interesses ("aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoria para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade", art. 9º, VIII); infração disciplinar grave, se participar de gerência ou administração de empresa privada, de sociedade civil, ou exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comandatário (art. 117, X, do RJU); esta proibição é normalmente burlada mediante o afastamento, apenas formal, da gerência ou administração de empresa de que o servidor participe; não há regra específica no Código de Ética do Servidor; O CCAAF proíbe a autoridade de receber salário ou qualquer outra remuneração de fonte privada em desacordo com a lei. Também a proíbe de receber transporte, hospedagem ou quaisquer favores de particulares, de forma a permitir situação que possa gerar dúvida sobre a sua probidade ou honorabilidade. Ressalva-se desta proibição a participação em seminários, congressos e eventos semelhantes, desde que seja tornada pública eventual remuneração e pagamento das despesas de viagem pelo promotor do evento, o qual não poderá ter interesse em decisão a ser tomada pela autoridade (art. 7º); É permitido o exercício não remunerado de encargo de mandatário, desde que não implique a prática de atos de comércio ou quaisquer outros incompatíveis com o exercício do cargo ou função, nos termos da lei (art. 8º). As leis que tratam desta questão são a Lei de Improbidade Administrativa e a Lei do RJU, mencionadas acima.
8. Conflito de interesses	não há norma definindo-o como crime; a Lei da Improbidade Administrativa não tem uma regra específica para este assunto. Trata-o, no entanto, quando se refere ao recebimento de dinheiro, bem móvel ou imóvel, gratificação, presente ou qualquer vantagem econômica de quem tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público ou quando este aceita emprego, comissão ou exerce atividade de consultoria ou assessoria para pessoa física ou jurídica, em iguais circunstâncias (art. 9º, II e VIII); O RJU também não tem uma regra específica para este assunto. Há, no entanto, proibição de o servidor participar de gerência ou administração de empresa privada e de sociedade civil, ou exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comandatário (art. 117, X. A razão que justifica a existência dessa norma é a de evitar conflito de interesses; não há regra específica no Código de Ética do Servidor; Este assunto constitui um dos principais objetivos do Código de Conduta da Alta Administração Federal, que o regula nos arts. 5º e 6º, relativamente às situações que possam geram conflitos durante o exercício do cargo ou função, e nos arts. 14 e 15, que tratam das proibições após deixar o cargo.
9. Limitação às atividades posteriores ao exercício do cargo público (quarentena)	Este assunto é tratado, apenas, no Código de Conduta da Alta Administração Federal, que estabelece uma quarentena de quatro meses, após deixar o cargo, para que a autoridade possa exercer atividade ou defesa de interesse de pessoa com quem tenha mantido relacionamento oficial direto nos seis meses anteriores à exoneração (art. 15); também a proíbe de prestar consultoria a pessoa física ou jurídica, após deixar o cargo, valendo-se de informações não divulgadas publicamente a respeito de programas ou políticas do órgão ou da entidade da Administração Pública Federal a que esteve vinculado ou com que tenha tido relacionamento direto e relevante nos seis meses anteriores ao término do exercício da função pública (art. 14).
10. Recebimento de presente	Configura crime de corrupção passiva se o funcionário o recebe para praticar ou deixar de praticar ato inerente à sua função; Configura ato de improbidade administrativa se o funcionário o recebe de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente de suas atribuições. Neste caso, não é necessário que tenha praticado ou deixado de praticar o ato; basta a possibilidade de poder agir ou deixar de agir em favor de quem lhe deu o presente; Constitui infração disciplinar grave, nos termos do art. 117, XII, do RJU, se o funcionário o recebe em razão de suas atribuições; Constitui infração ao Código de Ética do Servidor, se o funcionário o recebe, para si ou para seus familiares, para o cumprimento da sua missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim (item XV, "g"); é vedado pelo Código de Conduta da Alta Administração Federal, salvo se o presente for oferecido por autoridade estrangeira, nos casos protocolares em que houver reciprocidade. Esse Código faz uma distinção entre presente e brinde. Não considera como presente os brindes que não tenham valor comercial nem os distribuídos por entidades de qualquer natureza, a título de cortesia, propaganda, divulgação habitual ou por ocasião de eventos especiais ou datas comemorativas, desde que não ultrapassem o valor de R$ 100,00 (cem reais). Os brindes assim considerados são permitidos. A Resolução n. 3, de 23 de novembro de 2000, da Comissão de Ética Pública, esclarece os casos em que o recebimento de presente, de qualquer valor, é proibido e, também, os casos em que é permitido, mesmo que ultrapasse o limite de R$ 100,00. As leis penal, de improbidade administrativa e o do RJU não fazem a distinção entre brinde e presente, como a faz o Código de Conduta da Alta Administração Federal. De qualquer forma, as regras estabelecidas tanto nesse Código quanto na Resolução citada podem servir de parâmetro para orientar a aplicação dessas leis.
11. Imparcialidade	Constitui crime definido na Lei de Licitações, sob as seguintes modalidades: a) admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação ou vantagem, inclusive prorrogação contratual, em favor de adjudicatário, durante a execução dos contratos, sem autorização em lei, no ato convocatório da licitação ou nos respectivos instrumentos contratuais (art. 92, 1ª parte); e, b) pagar fatura com preterição da ordem cronológica de sua apresentação (art. 92, 2ª parte); Constitui ato de improbidade administrativa, sempre que o servidor violar o dever de parcialidade (art. 11, caput); não há norma específica no RJU, no Código de Ética do Servidor e no Código de Conduta da Alta Administração Federal.
12. Violação ao princípio constitucional da licitação pública	constitui crime definido na Lei de Licitações, nas seguintes modalidades: a) dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei (art. 89); b) admitir a licitação ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidôneo (art. 97); c) obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrição de qualquer interessado nos registros cadastrais ou promover indevidamente a alteração, suspensão ou cancelamento de registro do inscrito (art. 98); constitui ato de improbidade administrativa (frustar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente (art. 10, VIII); não há norma específica no RJU, no Código de Ética do Servidor e no Código de Conduta da Alta Administração Federal.
13. Uso de bens públicos em atividades particulares	não há lei definindo-o como crime; constitui ato de improbidade administrativa quando o funcionário utiliza o bem em proveito próprio (art. 9º, IV e XII) e, também, quando permite que terceiro o utilize (e art. 10, XIII); constitui infração disciplinar grave (art. 117, XVI, do RJU); não há regra no Código de Ética do Servidor; não é objeto do Código de Conduta da Alta Administração Federal.
14. Uso de servidores públicos, inclusive empregados terceirizados, em atividades particulares	não há lei definindo-o como crime; constitui ato de improbidade administrativa quando o servidor utiliza os serviços de outros servidores em proveito próprio (art. 9º, IV) e, também, quando permite que terceiro os utilize (e art. 10, XIII); constitui infração disciplinar grave (art. 117, XVI, do RJU); infração ao Código de Ética do Servidor, (item XV, "j"); não é objeto do Código de Conduta da Alta Administração Federal.
15. Apropriar-se de dinheiro ou bem móvel público	crime de peculato, quando o servidor tem a posse do dinheiro ou do bem, em razão do cargo (art. 312, do CP); ato de improbidade administrativa, quando o agente se apropria do bem público (art. 9º, XI) ou quando permite, facilita ou concorre para que terceiro dele se aproprie (art. 10, I e II); O RJU não contempla norma específica; todavia, como se trata de crime contra a administração pública, é punível na esfera administrativa com a pena de demissão do cargo (art. 132, I); Não há regra específica no Código de Ética do Servidor; Não é objeto do Código de Conduta da Alta Administração Federal.

 

Entidades responsáveis pela punição dessas condutas

1. Nos casos de crime, compete ao Poder Judiciário impor a sanção, em ação penal cuja competência para promovê-la é exclusiva do Ministério Público Federal.

2. As sanções decorrentes de transgressão à Lei da Improbidade Administrativa também são aplicadas pelo Poder Judiciário, em ações de improbidade que podem ser promovidas pelo Ministério Público Federal ou pelos órgãos integrantes da Advocacia-Geral da União.

3. A sanção administrativa, nesses casos, é a pena de demissão, que é aplicada pelos Ministros de Estado, em relação aos servidores do Poder Executivo Federal, por delegação de competência do Presidente da República, (ver quadro de sanções e autoridades competentes para aplicá-las, Anexo II).

4. As sanções em casos de infração ao Código de Ética do Servidor são aplicadas pelas respectivas Comissões Setoriais de Ética;

5. As sanções em casos de infração ao Código de Conduta da Alta Administração Federal são aplicadas pela Comissão de Ética Pública.

Situação dos dirigentes das agências nacionais reguladoras de atividade econômica

Os dirigentes das agências nacionais reguladoras de atividades econômicas estão submetidos às leis e códigos mencionados neste Anexo. Todavia, as leis que instituíram essas agências também regulam algumas das condutas acima mencionadas, como as especificadas a seguir.

ANVS- Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Lei nº 9.782/99)	Atividade paralela: é vedado aos dirigentes desta Agência o exercício de qualquer outra atividade profissional, empresarial, sindical ou de direção político-partidária, exceto a que decorra de vínculo contratual com entidades públicas destinadas ao ensino e à pesquisa, inclusive com as de direito privada a elas vinculadas (art. 13, caput e § 2º); conflito de interesses: é vedado aos dirigentes da ANVS ter interesse, direto ou indireto, em empresa relacionada com a área de atuação da Vigilância Sanitária (art. 13, § 1º); quarentena: até um ano após deixar o cargo, é vedado ao ex-dirigente da ANVS representar qualquer pessoa ou interesse perante a Agência (exigência mais gravosa do que a do CCAAF) (art. 14); informação privilegiada: até um ano após deixar o cargo, é vedado ao ex-dirigente da ANVS utilizar, em benefício próprio, informações privilegiadas obtidas em decorrência do cargo exercido, sob pena de incorrer em ato de improbidade administrativa (art. 14, § único).
ANATEL - Agência Nacional de Telecomunicações (Lei nº 9.472/97)	Atividade paralela: é vedado aos membros do Conselho Diretor da ANATEL o exercício de qualquer outra atividade profissional, empresarial, sindical ou de direção políticopartidária, salvo a de professor universitário, em horário compatível (art. 28); Conflito de interesses: é vedado aos conselheiros da ANATEL ter interesse, direto ou indireto, em empresa relacionada com telecomunicações (art. 28, § único); Quarentena: até um ano após deixar o cargo, é vedado ao ex-conselheiro da ANATEL representar qualquer pessoa ou interesse perante a Agência (art. 30); Informação privilegiada: até um ano após deixar o cargo, é vedado ao ex-conselheiro utilizar informações privilegiadas obtidas em decorrência do cargo exercido, sob pena de incorrer em ato de improbidade administrativa (art.30, § único).
ANP - Agência Nacional de Petróleo (Lei nº 9.478/97)	Impedimento para exercer cargo de diretor: está impedida de exercer o cargo de diretor da ANP a pessoa que mantenha, ou haja mantido no dozes meses anteriores à data de início do mandato, vínculo com empresa que explore qualquer das atividades integrantes da indústria do petróleo ou de distribuição, ou que tenha exercido cargo de direção em entidade sindical ou associação de classe representativa de interesses de tais empresas (art. 13); Quarentena: até um ano após deixar o cargo, o diretor fica impedido de prestar, direta ou indiretamente, qualquer tipo de serviço a empresa integrante da indústria do petróleo ou de distribuição (art. 14); Advocacia administrativa: equipara ao crime de advocacia administrativa a inobservância de qualquer desses impedimentos (art. 14, § 2º).
ANS - Agência Nacional de Saúde Suplementar (Lei n. 9.961/2000)	Quarentena: até um ano após deixar o cargo, é vedado ao ex-dirigente da ANS representar qualquer pessoa ou interesse perante a Agência, ou deter participação, exercer cargo ou função em organização sujeita à regulação da ANS; excetua-se desta proibição a defesa de interesse próprio relacionado a contrato particular de assistência à saúde suplementar, na condição de contratante ou consumidor (art. 9º).
ANA - Agência Nacional de Águas (Lei n. 9.984/2000)	Atividade paralela: é vedado aos dirigentes da ANA o exercício de qualquer outra atividade profissional, empresarial, sindical ou de direção político-partidária, exceto a que decorra de vínculo contratual com entidades públicas ou privadas de ensino e pesquisa (art. 11, caput e § 2º); conflito de interesses: é vedado aos dirigentes da ANA ter interesse, direto ou indireto, em empresa relacionada com o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (art. 11, § 1º).

 

Anexo II - Relação das sanções e das autoridades ou órgãos competentes para aplicá-las

TIPO DE SANÇÃO	AUTORIDADE, ÓRGÃO OU PODER COMPETENTE PARA APLICÁ-LA
Advertência: aplicável em casos de infração disciplinar leve (art. 129 da Lei 8.112/90), e em caso de violação ao Código de Conduta da Alta Administração Federal (art. 17, I, desse Código)	Chefe da repartição (art. 141, III, da Lei 8.112/90); no âmbito da Secretaria da Receita Federal, essa competência é da Corregedoria; Comissão de Ética Pública, para as altas autoridades do Poder Executivo.
Suspensão: aplicável em caso de reincidência em infração punível com advertência e em outros casos em que não seja cabível a pena de demissão (art. 130 da Lei 8.112/90)	Chefe da repartição (ou o Corregedor, no caso da SRF), se a pena for de até 30 dias; se superior a esse limite, a autoridade competente para aplicá-la é a imediatamente inferior ao respectivo chefe do Poder ou Tribunal.
Demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade: aplicável nos seguintes casos: I - crime contra a administração pública; II - improbidade administrativa; III - aplicação irregular de dinheiros públicos; IV - revelação de Segredo do qual se apropriou em razão do cargo; V - lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional; VI - corrupção. Base legal: art. 132 da Lei n. 8.112/90	Conforme o Poder a que esteja vinculado o servidor investigado, será competente para aplicar tais penalidades: o Presidente da República, os Presidentes das casas do Poder Legislativo, os Presidentes dos Tribunais Federais e o Procurador-Geral da República (Lei 8.112/90, art. 141, I). Pelo Decreto n. 3.035, de .27.4.1999, o Presidente da República delegou essa competência aos Ministros de Estado e ao Advogado-Geral da União. O Poder Judiciário também é competente para aplicá-las, nos seguintes casos: ação de improbidade administrativa promovida pelos legitimados ativos (Lei 8.429/92, arts. 12 e 17); condenação, em ação penal, a pena superior a quatro anos, nos crimes praticados com abuso de poder ou violação de dever para com a Administração Pública (art. 92, I, do Código Penal)
Destituição de cargo em comissão ou de função comissionada: em casos de condenação por ato de improbidade administrativa ou por crime contra a Administração Pública. Base legal: art. 12 da Lei 8.429/92 e art. 92 do Código Penal.	Autoridade competente para fazer a nomeação. O Poder Judiciário, em casos de ação de improbidade administrativa promovida pelos legitimados ativos (Lei 8.429/92, arts. 12 e 17), ou em casos de condenação, em ação penal, a pena superior a quatro anos, nos crimes praticados com abuso de poder ou violação de dever para com a Administração pública (art. 92, I, do Código Penal)
Ressarcimento da lesão causada ao patrimônio público: em caso de ato lesivo ao patrimônio público. Base legal: art. 12 da Lei n. 8.429/92.	Poder Judiciário, mediante ação judicial promovida pela Adovocacia-Geral da União ou pelo Ministério Público Federal.
Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio do servidor ou do Terceiro beneficiário: em casos de improbidade administrativa. Base legal: art. 12 da Lei 8.429/92.	Poder Judiciário, mediante ação judicial promovida pela Adovocacia-Geral da União ou pelo Ministério Público Federal.
Suspensão dos direitos políticos por até dez anos: idem.	idem.
Multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial ilícito: idem.	idem.
Proibição de contratar com Poder Publico e de receber incentivos fiscais ou creditícios, pelo prazo de até dez anos: idem.	idem.
Multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao erário	Tribunal de Contas da União
Inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança: em caso de infração grave cometida por gestor de recurso público. Base legal: art. 60 da Lei Orgânica do TCU.	Tribunal de Contas da União
Censura ética: aplicável às autoridades que já tiverem deixado o cargo. Base legal: art. 17, II, do Código de Conduta da Alta Administração Federal.	Comissão de Ética Pública
Censura: aplicável ao servidor que violar dever ético previsto no Decreto n° 1.171/94 (item XXII, desse Ato)	Comissão de Ética do órgão ou entidade a que pertença o servidor

 

Anexo III - Relação das entidades e síntese de suas responsabilidades para com as funções relativas à Ética

Entidade	Normativa	Divulgação	Capacitação e treinamento	Investigação	Sanções
Comissão de Ética Pública	Sim	Sim	Não	Sim	Sim
Comissões de Ética Setoriais	Sim	Sim	Não	Sim	Sim
Corregedoria-Geral da União	Sim	Não	Não	Sim	Não
Corregedorias da: Receita; Polícia; AGU; Agências	Não	Não	Não	Sim	Sim, a COGER da Receita As demais, Não.
MPF	Não	Não	Não	Sim	Tem de requerer ao Judiciário
TCU	Sim	Não	Não	Sim	Sim, em alguns casos
Secret Federal de Controle	Não, em princípio.	Não	Não	Sim	Não
SRH	Sim	Sim	Não	Sim	Não
Comissões temáticas do Congresso	Sim, para iniciativa de projeto de lei.	Sim	Não	Sim	Não
CPI	Sim, para sugerir	Sim	Não	Sim	Não
Polícia Federal	Não	Não	Não	Sim	Não
Poder Judiciário	Não	Não	Não	Não diretamente; em certos casos, os órgãos competentes para fazê-la dependem da sua autorização.	Sim, quando provocado pelo MPF ou pela AGU
ESAF ENAP ANP	Não	Não	Sim, apenas a ESAF tem realizado	Não	Não

NOTA: esta relação não exclui a responsabilidade geral que todos os órgãos e entidades têm para com qualquer das funções da ética, acima mencionadas; também não exclui a responsabilidade dos chefes de órgãos e de entidades de instaurar processo administrativo disciplinar toda vez que tiver ciência de falta cometida por servidor sob sua chefia, a qual possa configurar infração disciplinar e/ou ato de improbidade administrativa (Lei n. 8.112/90, art. 143 eLei n. 8.429/92, art. 14).

 

Referências Legislativas

Ato	Data	Assunto
Constituição da República Federativa do Brasil	1988	Especialmente os arts. 37, caput, inciso XXI, e § 4º; 70; 129; 5º, inciso LXXIII
Lei Complementar Nº 073	10.02.1993	Institui a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União
Código Penal Brasileiro (Decreto-lei nº 2.848)	07.12.1940	Aprovado pelo Decreto-Lei nº 2.848, especialmente o Título X da Parte Especial (Dos Crimes contra a Administração Pública), arts. 312 a 337
Lei nº 1.079	10.04.1950	Define os crimes de responsabilidade
Lei nº 3.164	01.06.1957	Registro público obrigatório dos valores e bens pertencentes ao patrimônio privado de quantos exerçam cargos ou funções públicas da União e entidades autárquicas
Lei nº 3.502	21.12.1958	Regula o seqüestro e o perdimento de bens nos casos de enriquecimento ilícito, por influência ou abuso do cargo ou função
Lei nº 4.717	29.06.1965	Regula a ação popular e define as hipóteses de nulidade e anulabilidade de atos administrativos, por lesividade ao patrimônio público
Lei nº 4.898	09.12.1965	Regula o direito de representação e o processo de responsabilidade administrativa civil e penal, nos casos de abuso de autoridade
Lei nº 8.027	12.04.1990	Normas de conduta dos servidores públicos civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas
Lei nº 8.112	11.12.1990	Regime Jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais
Lei nº 8.429	02.06.1992	Lei de Improbidade Administrativa
Lei nº 8.443	16.07.1992	Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União
Lei nº 8.666	21.06.1993	Lei das Licitações e Contratos
Lei nº 8.730	10.11.1993	Estabelece a obrigatoriedade da declaração de bens e rendas para o exercício de cargos, empregos e funções nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário
Lei nº 9.427	26.12.1996	Institui a Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL
Lei nº 9.472	16.07.1997	Organização dos serviços de telecomunicações. Criação e funcionamento da ANATEL
Lei nº 9.478	06.08.1997	Institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo
Lei nº 9.504	30.09.1997	Estabelece normas para as eleições. Especialmente o Art. 11, § 1º, IV
Lei nº 9.649	27.05.1998	Organização da Presidência da República e dos Ministérios
Lei nº 9.782	26.01.1999	Cria a Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVS
Lei nº 9.784	29.01.1999	Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal
Lei nº 9.961	28.01.2000	Cria a Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS
Lei nº 9.984	17.07.2000	Criação da Agência Nacional de Águas - ANA
Lei nº 10.180	06.02.2001	Organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de orçamento federal, de administração financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal
Medida Provisória nº 2.039-22	26.10.2000	Cria a Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVS
Medida Provisória nº 2.143	02.04.2001	Organização da Presidência da República e dos Ministérios
Decreto-Lei nº 201	27.02.1967	Responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores
Decreto nº 84.555	12.03.1980	Publicação dos atos oficiais, regula as normas de editoração do Diário Oficial
Decreto nº 978	10.11.1992	Regulamento o disposto no art. 13 da Lei nº 8.429/92 (declaração de bens dos servidores)
Decreto nº 1.001	06.12.1993	Cria a Comissão Especial da Corrupção
Decreto nº 1.171	22.06.1994	Aprova o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal
Decreto nº 2.134	24.01.1997	Dispõe sobre a categoria de documentos sigilosos e acesso a eles
Decreto nº 2.331	01.10.1997	Corregedoria-geral da Secretaria da Receita Federal do Ministério da Fazenda
Decreto nº 2.335	06.10.1997	Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL
Decreto nº 2.455	14.01.1998	Agência Nacional do Petróleo - ANP
Decreto nº	14.01.1998	Estrutura e funcionamento do Conselho Nacional de 2.457 Política Energética - CNPE
Decreto nº 3.029	16.01.1999	Regulamento da Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVS
Decreto nº 3.035	27.04.1999	Delega aos Ministros de Estado a competência para aplicar penalidades de demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade de servidor
Decreto s/n	26.05.1999	Cria a Comissão de Ética Pública
Decreto nº 2.794	01.10.1999	Institui a Política Nacional de Capacitação dos Servidores para a Administração Pública Federal
Decreto nº 3.224	28.10.1999	Estrutura o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão
Decreto nº 3.327	05.01.2000	Aprova o regulamento da Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS
Decreto nº 3.571	21.08.2000	Nova redação a dispositivos do Regulamento da Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVS
Decreto nº 3.692	19.12.2000	Estrutura a Agência Nacional de Águas - ANA
Decreto s/n	18.05.2001	Relacionamento das comissões de ética de órgãos e entidades da Administração Federal com a comissão de ética pública e altera o decreto de 26 de maio de 1999
Portaria nº 213	17.05.1999	Regimento Interno do Departamento de Polícia Federal
Portaria SRF nº 825	19.05.2000	Dispõe sobre a instauração de sindicância e processo administrativo disciplinar no âmbito da SRF
Anexo à resolução nº 197	16.12.1999	Regimento Interno da Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL
Resolução nº 03 da CEP	23.11.2000	Regras sobre o tratamento de presentes e brindes aplicáveis às autoridades públicas abrangidos pelo Código de Conduta da Alta Administração Federal
Exposição de Motivos nº 07	18.08.2001	Do Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidência da República, aprovado pelo Presidente da República, mediante a qual foi instituído do Código de Conduta da Alta Administração Federal

 

Referências Bibliográficas

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FAORO, Raimundo. Os Donos do Poder. Formação do Patronato político Brasileiro, 10ª ed., São Paulo, Editora Globo, 1996.

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MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, São Paulo, Malheiros Editores, 4ª ed., 1993.

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PAZZAGLINI FILHO, Marino. Improbidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do patrimônio público/ Marino Pazzaglini Filho, Márcio Fernando da Rosa, Waldo Fazzio Júnior. São Paulo, Atlas, 1996.

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ZANCANARO, Antônio Frederico. A Corrupção Político-Administrativa no Brasil, São Paulo, Editora Acadêmica, 1994.